侯漢坡：正在走過(guò)青春期的中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程

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北京恒聚天德城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院首席專家、北京工商大學(xué)教授 侯漢坡

中國(guó)人確實(shí)要承認(rèn)，我們不了解城市，更缺乏對(duì)城市的系統(tǒng)認(rèn)知，尤其尚未從情感上擁有城市情結(jié)。

公元前221年，中央集權(quán)秦大一統(tǒng)，立“郡縣制”?？な亍⒖h令由皇帝直接任免?！对?shī)經(jīng)》：“普天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣。”城市不是獨(dú)立的城市，而是皇帝的城市。權(quán)力在，城市在。正如王夫之所言：“郡縣之制，垂二千年，而弗能改”。而中國(guó)千年重農(nóng)抑商的“農(nóng)本”思想的根基,以商業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)行為的城市在農(nóng)本觀念下發(fā)展受限，孟子勸說(shuō)梁惠王“不違農(nóng)時(shí)”,商人是“賤丈夫”;荀子“工商眾則國(guó)貧”;韓非子:“農(nóng)為本,” 把工商之民視為社會(huì)一害“浮末業(yè)”的“市井小人”。清朝順治間政府下令“一戶所領(lǐng)之織機(jī)不得逾百?gòu)?，以抑兼并，過(guò)則有罰”。加上儒家宗法的力量，歷來(lái)是以家族血緣為聯(lián)系紐帶的中國(guó)社會(huì)關(guān)系。解甲歸田、衣錦還鄉(xiāng)、告老還鄉(xiāng)、葉落歸根的傳統(tǒng)，造就了城市只是中國(guó)人求得功名的暫時(shí)歇腳之地，但是情感的寄托在鄉(xiāng)村，在宗族。因此，人對(duì)城市缺少寄托，城市依附于權(quán)力和政治系統(tǒng)，成為依人的意志隨意增加或減少城市元素的無(wú)機(jī)結(jié)構(gòu)城市。空有骨架而沒(méi)有靈魂，有元件而沒(méi)有系統(tǒng)，自我組織和生長(zhǎng)能力尚未形成。

真正開始認(rèn)知城市始于建國(guó)后，直到改革開放前，都在曲折中走走停停。呱呱墜地的新中國(guó)，當(dāng)舊的國(guó)家機(jī)器和意識(shí)形態(tài)被推翻之后，新的國(guó)家政體整體趨向于“蘇聯(lián)模式”，城市建設(shè)也如同孩子在蹣跚學(xué)步，在“蘇聯(lián)老師”指導(dǎo)下，踐行了“工業(yè)化優(yōu)先于城鎮(zhèn)化”模式。出于戰(zhàn)略安全考慮，工業(yè)體系優(yōu)先發(fā)展的任務(wù)成為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，從建國(guó)伊始到1950年代末，依次實(shí)行了“一五”“二五”計(jì)劃，以及三線建設(shè)。一批新興工業(yè)城市建立起來(lái)，基本建立起新中國(guó)的工業(yè)體系。

由于對(duì)城市理解和認(rèn)知的不足，存在一些問(wèn)題也是難免的。如1950年，毛澤東同志指示：“要將消費(fèi)的城市改為生產(chǎn)的城市”“從天安門上望出去，要看到到處都是煙囪”。“工業(yè)要在市區(qū)的框框內(nèi)搞”。如果學(xué)習(xí)巴黎、華盛頓這樣的環(huán)境優(yōu)美、單純的行政中心，就是在倒向“資本主義”。至今仍遺留下“單純重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展”“產(chǎn)業(yè)集中于市區(qū)”的城市跛腳發(fā)展模式。再如1950年北京市征求北京城市規(guī)劃意見，認(rèn)為：“社會(huì)主義必須戰(zhàn)勝封建主義”“城墻是封建社會(huì)統(tǒng)治者保衛(wèi)他們的勢(shì)力的遺跡，我們這時(shí)代已用不著，理應(yīng)拆除它”。從工業(yè)體系的角度來(lái)看，這一時(shí)期成就斐然。然而由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)“有形產(chǎn)品生產(chǎn)才是生產(chǎn)，商業(yè)服務(wù)活動(dòng)都是純消費(fèi)性活動(dòng)，從事商業(yè)買賣、文教衛(wèi)生的人不是生產(chǎn)階級(jí)”，于是“發(fā)展社會(huì)主義工業(yè)型城市”。此外，基于戰(zhàn)略考慮，“沒(méi)有特殊原因，不建設(shè)大城市”。1960-1970年代末，是中國(guó)的“反城市化”時(shí)期。大躍進(jìn)帶來(lái)的盲目、浪費(fèi)和無(wú)序打亂了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市人口銳減;1960年中國(guó)決定“三年不搞城市規(guī)劃”，這是新中國(guó)“反城市化”運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志，城市被國(guó)家政治議程裹挾。而大慶“不建城市”的做法成為一個(gè)標(biāo)桿，不加具體分析地被全國(guó)各地進(jìn)行模仿。這一時(shí)期興起的城市成為當(dāng)前的老工業(yè)基地城市，普遍存在沒(méi)有城市規(guī)劃，只有工礦區(qū)規(guī)劃。城市基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)嚴(yán)重不足，老工礦區(qū)大規(guī)模衰落導(dǎo)致城市中心區(qū)貧困的社會(huì)問(wèn)題。

如果說(shuō)文革之前，中國(guó)城市是一場(chǎng)政治掛帥，“不建城市”主導(dǎo)的抑制性生長(zhǎng)。那么改革開放時(shí)期，中國(guó)城市就是一場(chǎng)經(jīng)濟(jì)掛帥，“大建城市”主導(dǎo)的瘋狂生長(zhǎng)，中國(guó)城鎮(zhèn)化的青春期開始了。如同人類自身一樣，青春期必然充滿了激情、熱情和干勁，也會(huì)存在一些騷動(dòng)、逆反和折騰的情況。

改革開放之后，中國(guó)城市發(fā)展重回探索時(shí)期。一度被完全解散的城市規(guī)劃隊(duì)伍重新建立，中央指出“建設(shè)好城市，必須有科學(xué)的城市規(guī)劃，并嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)”，“切實(shí)做好城市整頓工作”。改革開放后城市規(guī)劃隊(duì)伍和學(xué)科體系重建確立是中國(guó)城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展史的里程碑。然而，中國(guó)的行政體制下，城市的命運(yùn)從一個(gè)極端倒向了另一個(gè)極端。政績(jī)驅(qū)動(dòng)、土地制度以及部門分權(quán)帶來(lái)的三規(guī)割裂，都推動(dòng)城市走上一條缺乏制約的快速擴(kuò)張道路。由于新城、新區(qū)和新園區(qū)的開建遠(yuǎn)比繼續(xù)經(jīng)營(yíng)舊園區(qū)更有政績(jī)效果，于是無(wú)論城市規(guī)模、體量、人口等究竟是什么水平，各類新區(qū)遍地開花，新城新區(qū)成為政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的注腳。

一屆政府，一屆政績(jī)。與城市相關(guān)的各類熱門命題，如綠色之城、低碳之城、云計(jì)算園區(qū)，成為炒作園區(qū)概念的噱頭，要么實(shí)質(zhì)是房地產(chǎn)開發(fā)，要么認(rèn)為有園區(qū)建設(shè)就能有招商引資，隨之產(chǎn)業(yè)便能發(fā)展起來(lái)。實(shí)際是對(duì)已有園區(qū)的“精耕細(xì)作”難以推行。通常情況下，一個(gè)城區(qū)走向成熟至少需要十余年以上的經(jīng)營(yíng)周期。而國(guó)內(nèi)的造城運(yùn)動(dòng)通常在數(shù)年間以房地產(chǎn)開放的方式迅速建設(shè)起廠房和住宅，隨后的“精耕細(xì)作”卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城區(qū)的發(fā)展需要。于是國(guó)內(nèi)出現(xiàn)的是眾多設(shè)施不全，服務(wù)不全、滿目荒涼的新城區(qū)。

時(shí)光荏苒，經(jīng)過(guò)了青春期的人生自然會(huì)帶來(lái)諸多的反思，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也是如此。會(huì)有懊惱，會(huì)有錯(cuò)誤，更多地是反思和感悟，讓我們更好地成長(zhǎng)。

2013年11月十八屆三中全會(huì)，2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，以及2014年3月國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)的頒布，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，明確提出要全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，走產(chǎn)城人融合道路，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承。

在中國(guó)這樣一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒(méi)有先例。經(jīng)過(guò)60余年的探索，我們已經(jīng)基本建立了城市的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)體系，初步懂得了城市發(fā)展的基本規(guī)律，那就是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要依托。要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，堅(jiān)持走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路，遵循發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，著力提升質(zhì)量。今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問(wèn)題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

未來(lái)，走過(guò)青春期的人生會(huì)更加成熟，城鎮(zhèn)化道路也是如此。城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，核心就在于如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)•城•人的融合發(fā)展。

只有秉持這個(gè)目標(biāo)，城鎮(zhèn)化推進(jìn)才能實(shí)事求是、切實(shí)可行，才能不急于求成、拔苗助長(zhǎng)。才能提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平;才能大力提高城鎮(zhèn)土地利用效率、城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化;才能優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展;才能堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源;才能傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。