2015年安全工程師教材《案例分析》考點(diǎn)：事故應(yīng)急管理體系構(gòu)建

　　事故應(yīng)急管理體系構(gòu)建

　　（一）事故應(yīng)急救援體系的基本構(gòu)成

　　由于各種事故災(zāi)難種類(lèi)繁多，情況復(fù)雜，突發(fā)性強(qiáng)，覆蓋面大，應(yīng)急活動(dòng)又涉及到從高層管理到基層人員各個(gè)層次，從公安、醫(yī)療到環(huán)保、交通等不同領(lǐng)域，這都給日常應(yīng)急管理和事故應(yīng)急救援指揮帶來(lái)了許多困難。解決這些問(wèn)題的唯一途徑是建立起科學(xué)、完善的應(yīng)急管理體系和實(shí)施規(guī)范有序的運(yùn)作程序。

　　根據(jù)有關(guān)應(yīng)急管理體系基本框架結(jié)構(gòu)理論，并針對(duì)我國(guó)目前安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面存在的主要問(wèn)題，通過(guò)各級(jí)政府和全社會(huì)的共同努力，努力建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮、結(jié)構(gòu)完整、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、資源共享、保障有力、符合國(guó)情的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系，以有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)安全生產(chǎn)事故災(zāi)難，并為應(yīng)對(duì)其他突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)提供有力的支持。按照《全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系總體規(guī)劃方案》的要求，全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系主要由組織體系、運(yùn)行機(jī)制、支持保障系統(tǒng)以及法律法規(guī)體系等部分構(gòu)成。應(yīng)急救援體系的構(gòu)成如圖6—6所示。

　　1、組織體系

　　組織體系是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系的基礎(chǔ)，主要包括應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)決策層、管理與協(xié)調(diào)指揮系統(tǒng)以及應(yīng)急救援隊(duì)伍。應(yīng)急救援體系組織體制建設(shè)中的管理機(jī)構(gòu)是指維持應(yīng)急日常管理的負(fù)責(zé)部門(mén)；功能部門(mén)包括與應(yīng)急活動(dòng)有關(guān)的各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)，如消防、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等；應(yīng)急指揮是在應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)后，負(fù)責(zé)應(yīng)急救援活動(dòng)場(chǎng)外與場(chǎng)內(nèi)指揮系統(tǒng)；而救援隊(duì)伍則由專(zhuān)業(yè)和志愿人員組成。

　　2、運(yùn)行機(jī)制

　　運(yùn)行機(jī)制是全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系的重要保障，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，條塊結(jié)合、必塊為主，分級(jí)響應(yīng)、統(tǒng)一指揮，資源共享、協(xié)同作戰(zhàn)，一專(zhuān)多能、專(zhuān)兼結(jié)合，防救結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，以及動(dòng)員公眾參與，以切實(shí)加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系內(nèi)部的應(yīng)急管理，明確和規(guī)范響應(yīng)程序，保證應(yīng)急救援體系運(yùn)轉(zhuǎn)高效、應(yīng)急反應(yīng)靈敏、取得良好的搶救效果。

　　應(yīng)急救援活動(dòng)一般劃分為應(yīng)急準(zhǔn)備、初級(jí)反應(yīng)、擴(kuò)大應(yīng)急和應(yīng)急恢復(fù)4個(gè)階段，應(yīng)急機(jī)制與這4個(gè)階段的應(yīng)急活動(dòng)密切相關(guān)。應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制主要由統(tǒng)一指揮、分級(jí)響應(yīng)、屬地為主和公眾動(dòng)員這4個(gè)基本機(jī)制組成。

　　統(tǒng)一指揮是應(yīng)急活動(dòng)的基本原則之一。應(yīng)急指揮一般可分為集中指揮與現(xiàn)場(chǎng)指揮，或場(chǎng)外指揮與場(chǎng)內(nèi)指揮等。無(wú)論采用哪一種指揮系統(tǒng)，都必須實(shí)行統(tǒng)一指揮的模式，無(wú)論應(yīng)急救援活動(dòng)涉及單位的行政級(jí)別高低還是隸屬關(guān)系不同，但都必須在應(yīng)急指揮部的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)下行動(dòng)，有令則行，有禁則止，統(tǒng)一號(hào)令，步調(diào)一致。

　　分級(jí)響應(yīng)是指在初級(jí)響應(yīng)到擴(kuò)大應(yīng)急的過(guò)程中實(shí)行的分級(jí)響應(yīng)的機(jī)制。擴(kuò)大或提高應(yīng)應(yīng)急級(jí)別的主要依據(jù)是事故災(zāi)難的危害程度，影響范圍和控制事態(tài)能力。影響范圍和控制事態(tài)能力是“升級(jí)”的最基本條件。擴(kuò)大應(yīng)急救援主要是提高指揮級(jí)剮、擴(kuò)大應(yīng)急范圍等。

　　屬地為主強(qiáng)調(diào)“第一反應(yīng)”的思想和以現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急、現(xiàn)場(chǎng)指揮為主的原則。

　　公眾動(dòng)員機(jī)制是應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)，也是整個(gè)應(yīng)急體系的基礎(chǔ)。

　　3、法律法規(guī)體系

　　法律法規(guī)體系是應(yīng)急體系的法制基礎(chǔ)和保障，也是開(kāi)展各項(xiàng)應(yīng)急活動(dòng)的依據(jù)，與應(yīng)急有美的法律法規(guī)主要包括由立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律、政府和有關(guān)部門(mén)頒布的規(guī)章、規(guī)定以及與應(yīng)急救援活動(dòng)直接有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法等。

　　4、支持保障系統(tǒng)

　　支持保障系統(tǒng)是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系的有機(jī)組成部分，是體系運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)條件和手段。主要包括通信信息系統(tǒng)、培訓(xùn)演練系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)、物資與裝備保障系統(tǒng)等。

　　構(gòu)筑集中管理的信息通信平臺(tái)是應(yīng)急體系重要的基礎(chǔ)建設(shè)。應(yīng)急信息通信系統(tǒng)要保證所有預(yù)警、報(bào)警、警報(bào)、報(bào)告、指揮等活動(dòng)的信息交流快速、順暢、準(zhǔn)確，以及信息資源共享；物資與裝備不但要保證有足夠的資源，而且還要實(shí)現(xiàn)快速、及時(shí)供應(yīng)到位；人力資源保障包括專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍的加強(qiáng)、志愿人員以及其他有關(guān)人員的培訓(xùn)教育；應(yīng)急財(cái)務(wù)保障應(yīng)建立專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急科目，如應(yīng)急基金等，以保障應(yīng)急管理運(yùn)行和應(yīng)急反應(yīng)中各項(xiàng)活動(dòng)的開(kāi)支。

　　同時(shí)，應(yīng)急管理體系還包括與其建設(shè)相關(guān)的資金、政策支持等，以保障應(yīng)急管理體系建設(shè)和體系正常運(yùn)行。

　　（二）事故應(yīng)急管理體系建設(shè)原則

　　為實(shí)現(xiàn)政府的有序運(yùn)作，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，借鑒近年來(lái)國(guó)際上應(yīng)急管理的成功經(jīng)驗(yàn)，吸取“非典”等突發(fā)事件的教訓(xùn)，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系定位于國(guó)家總體應(yīng)急救援體系的主要組成部分，與公共衛(wèi)生應(yīng)急救援體系、社會(huì)安全應(yīng)急救援體系、自然災(zāi)害應(yīng)急救援體系并列共同組成國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)下的應(yīng)急救援體系。

　　《全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系總體規(guī)劃方案》（安監(jiān)管辦字[2004]163號(hào)）明確了安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系建設(shè)的指導(dǎo)思想，即：以“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大精神為指導(dǎo)，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針，從我國(guó)國(guó)情和安全生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，統(tǒng)籌考慮我國(guó)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，充分吸收借鑒國(guó)內(nèi)外成熟的經(jīng)驗(yàn)，硬件與軟件并重，根據(jù)輕重緩急，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地加強(qiáng)應(yīng)急救援體制、機(jī)制、法制、隊(duì)伍和裝備建設(shè)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》的要求，逐步建立健全全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系，增強(qiáng)安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急管理能力，最大限度地減少國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)的損失。

　　安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系建設(shè)應(yīng)遵循以下建設(shè)原則：

　　1、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理。

　　國(guó)務(wù)院安委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和事故災(zāi)難應(yīng)急救援協(xié)調(diào)指揮工作，地方各級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理和事故災(zāi)難應(yīng)急救援協(xié)調(diào)指揮。國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局管理的國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急管理指揮中心，負(fù)責(zé)全國(guó)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作和事故災(zāi)難應(yīng)急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)所屬各級(jí)應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理工作和事故災(zāi)難應(yīng)急救援協(xié)調(diào)指揮的具體工作。

　　2、條塊結(jié)合，屬地為主。

　　有關(guān)行業(yè)和部門(mén)應(yīng)當(dāng)與地方政府密切配合，按照屬地為主的原則，進(jìn)行應(yīng)急救援體系建設(shè)。各級(jí)地方人民政府對(duì)本地安全生產(chǎn)事故災(zāi)難的應(yīng)急救援負(fù)責(zé)，要結(jié)合實(shí)際情況建立完善安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急救援體系，滿足應(yīng)急救援工作需要。國(guó)家依托行業(yè)、地方和企業(yè)骨干救援力量在一些危險(xiǎn)性大的特殊行業(yè)、領(lǐng)域建立專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援體系，發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，有效應(yīng)對(duì)特別重大事故的應(yīng)急救援。

　　3、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局。

　　根據(jù)產(chǎn)業(yè)分布、危險(xiǎn)源分布、事故災(zāi)難類(lèi)型和有關(guān)交通地理?xiàng)l件，對(duì)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、救援隊(duì)伍以及應(yīng)急救援的培訓(xùn)演練、物資儲(chǔ)備等保障系統(tǒng)的布局、規(guī)模和功能等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。有關(guān)企業(yè)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建立企業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）根據(jù)需要建立骨干專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍，國(guó)家在一些危險(xiǎn)性大、事故發(fā)生頻度高的地區(qū)或領(lǐng)域建立國(guó)家級(jí)區(qū)域救援基地，形成覆蓋事故多發(fā)地區(qū)、事故多發(fā)領(lǐng)域分層次的安全生產(chǎn)應(yīng)急管理隊(duì)伍體系，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)事故災(zāi)難應(yīng)急救援的基本要求。

　　4、依托現(xiàn)有，資源共享。

　　以企業(yè)、社會(huì)和各級(jí)政府現(xiàn)有的應(yīng)急資源為基礎(chǔ)，對(duì)各專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍、培訓(xùn)演練、裝備和物資儲(chǔ)備等系統(tǒng)進(jìn)行補(bǔ)充完善，建立有效機(jī)制實(shí)現(xiàn)資源共享、避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)。國(guó)家級(jí)區(qū)域救援基地、骨干專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍原則上依托大中型企業(yè)的救援隊(duì)伍建立，根據(jù)所承擔(dān)的職責(zé)分別由國(guó)家和地方政府加以補(bǔ)充和完善。

　　5、一專(zhuān)多能，平戰(zhàn)結(jié)合。

　　盡可能在現(xiàn)有的專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍的基礎(chǔ)上加強(qiáng)裝備和多種訓(xùn)練，各種應(yīng)急救援隊(duì)伍的建設(shè)要實(shí)現(xiàn)一專(zhuān)多能；發(fā)揮經(jīng)過(guò)專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)的兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍的作用，鼓勵(lì)各種社會(huì)力量參與到應(yīng)急救援活動(dòng)中來(lái)。各種應(yīng)急救援隊(duì)伍平時(shí)要做好應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的思想準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、經(jīng)費(fèi)準(zhǔn)備和工作準(zhǔn)備，不斷地加強(qiáng)培訓(xùn)演練。緊急情況下能夠及時(shí)有效地施救，真正做到平戰(zhàn)結(jié)合。

　　6、功能實(shí)用，技術(shù)先進(jìn)。

　　應(yīng)急救援體系建設(shè)以能夠?qū)崿F(xiàn)及時(shí)、快速、高效地開(kāi)展應(yīng)急救援為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，根據(jù)應(yīng)急救援工作的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要設(shè)定應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的功能，采用國(guó)內(nèi)外成熟的、先進(jìn)的應(yīng)急救援技術(shù)和特種裝備，保證安全生產(chǎn)應(yīng)急管理體系的先進(jìn)性和適用性。

　　7、整體設(shè)計(jì)，分步實(shí)施。

　　根據(jù)規(guī)劃和布局對(duì)各地、各部門(mén)應(yīng)急救援體系的應(yīng)急機(jī)構(gòu)、區(qū)域應(yīng)急救援基地和骨干專(zhuān)業(yè)救援隊(duì)伍、主要保障系統(tǒng)進(jìn)行總體設(shè)計(jì)，并根據(jù)輕重緩急分期建設(shè)。具體建設(shè)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)要求進(jìn)行，注重實(shí)效。

　　（三）事故應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

　　重大事故應(yīng)急應(yīng)根據(jù)事故的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、事態(tài)發(fā)展趨勢(shì)和控制能力實(shí)行分級(jí)響應(yīng)機(jī)制，對(duì)不同的響應(yīng)級(jí)別，相應(yīng)地明確事故的通報(bào)范圍、應(yīng)急中心的啟動(dòng)程度、應(yīng)急力量的出動(dòng)和設(shè)備、物資的詞集規(guī)模、疏散的范圍、應(yīng)急總指揮的職位等。典型的響應(yīng)級(jí)別通常可分為3級(jí)。

　　1、一級(jí)緊急情況

　　必須利用所有有關(guān)部門(mén)及一切資源的緊急情況，或者需要各個(gè)部門(mén)同外部機(jī)構(gòu)聯(lián)合處理的各種緊急情況，通常要宣布進(jìn)一級(jí)緊急狀態(tài)。在該級(jí)別中，作出主要決定的職責(zé)通常是緊急事務(wù)管理部門(mén)?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部可在現(xiàn)場(chǎng)作出保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)以及控制事態(tài)所必需的各種決定。解決整個(gè)緊急事件的決定，應(yīng)該由緊急事件管理部門(mén)負(fù)責(zé)。

　　2、二級(jí)緊急情況

　　需要兩個(gè)或更多個(gè)部門(mén)響應(yīng)的緊急情況。該事故的救援需要有關(guān)部門(mén)的協(xié)作，并且提供人員、設(shè)備或其他資源。該級(jí)響應(yīng)需要成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部來(lái)統(tǒng)一指揮現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急救援行動(dòng)。

　　3、三級(jí)緊急情況

　　能被一個(gè)部門(mén)正常可利用的資源處理的緊急情況。正?？衫玫馁Y源指在該部門(mén)權(quán)力范圍內(nèi)通?？梢岳玫膽?yīng)急資源，包括人力和物力等。必要時(shí)，該部門(mén)可以建立一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部，所需的后勤支持、人員或其他資源增援由本部門(mén)負(fù)責(zé)解決。

　　（四）事故應(yīng)急救援響應(yīng)程序

　　事故應(yīng)急救援的響應(yīng)程序按過(guò)程可分為接警、響應(yīng)級(jí)別確定、應(yīng)急啟動(dòng)、救援行動(dòng)、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束等幾個(gè)過(guò)程，如圖6—7所示。

　　1、接警與響應(yīng)級(jí)別確足

　　接到事故報(bào)警后，按照工作程序，對(duì)警情做出判斷，初步確定相應(yīng)的響應(yīng)級(jí)別。如果事故不足以啟動(dòng)應(yīng)急救援體系的最低響應(yīng)級(jí)別，響應(yīng)關(guān)閉。

　　2、應(yīng)急啟動(dòng)

　　應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別確定后，按所確定的響應(yīng)級(jí)別啟動(dòng)應(yīng)急程序，如通知應(yīng)急中心有關(guān)人員到位、開(kāi)通信息與通信網(wǎng)絡(luò)、通知調(diào)配救援所需的應(yīng)急資源（包括應(yīng)急隊(duì)伍和物資、裝備等）、成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部等。

　　3、救援行動(dòng)

　　有關(guān)應(yīng)急隊(duì)伍進(jìn)人事故現(xiàn)場(chǎng)后，迅速開(kāi)展事故偵測(cè)、警戒、疏散、人員救助、工程搶險(xiǎn)等有關(guān)應(yīng)急救援工作，專(zhuān)家組為救援決策提供建議和技術(shù)支持。當(dāng)事態(tài)超出響應(yīng)級(jí)別無(wú)法得到有效控制時(shí)。向應(yīng)急中心請(qǐng)求實(shí)施更高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)。

　　4、應(yīng)急恢復(fù)

　　該階段主要包括現(xiàn)場(chǎng)清理、人員清點(diǎn)和撤離、警戒解除、善后處理和事故調(diào)查等。

　　5、應(yīng)急結(jié)束

　　執(zhí)行應(yīng)急關(guān)閉程序，由事故總指揮宣布應(yīng)急結(jié)束。

　　（五）現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)

　　重大事故的現(xiàn)場(chǎng)情況往往十分復(fù)雜，且匯集了各方面的應(yīng)急力量與大量的資源，應(yīng)急救援行動(dòng)的組織、指揮和管理成為重大事故應(yīng)急工作所面臨的一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。應(yīng)急過(guò)程中存在的主要問(wèn)題有：①太多的人員向事故指揮官匯報(bào)；②應(yīng)急響應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)各異，機(jī)構(gòu)間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，且術(shù)語(yǔ)不同；③缺乏可菲的事故相關(guān)信息和決策機(jī)制，應(yīng)急救援的整體目標(biāo)不清或不明；④通信不兼容或不暢；⑤授權(quán)不清或機(jī)構(gòu)對(duì)自身現(xiàn)場(chǎng)的任務(wù)、目標(biāo)不清。

　　對(duì)事故勢(shì)態(tài)的管理方式?jīng)Q定了整個(gè)應(yīng)急行動(dòng)的效率。為保證現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急救援工作的有效實(shí)施，必須對(duì)事故現(xiàn)場(chǎng)的所有應(yīng)急救援工作實(shí)施統(tǒng)一的指揮和管理，即建立事故指揮系統(tǒng)。形成清晰的指揮鏈，以便及時(shí)地獲取事故信息、分析和評(píng)估勢(shì)態(tài)，確定救援的優(yōu)先目標(biāo)，決定如何實(shí)施快速、有效的救援行動(dòng)和保護(hù)生命的安全措施，指揮和協(xié)調(diào)各方應(yīng)急力量的行動(dòng)，高散地利用可獲取的資源，確保應(yīng)急決策的正確性和應(yīng)急行動(dòng)的整體性和有效性。

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