農(nóng)業(yè)水價(jià)承載力研究

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簡(jiǎn)介： 新中國(guó)成立以來，我國(guó)的水費(fèi)經(jīng)歷了多個(gè)歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施，但受“文化大革命”的影響未能在全國(guó)執(zhí)行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國(guó)水庫(kù)養(yǎng)魚與綜合經(jīng)營(yíng)座談會(huì)，會(huì)上針對(duì)如何加強(qiáng)我國(guó)現(xiàn)有水利工程的經(jīng)營(yíng)管理、水費(fèi)的計(jì)收和管理等諸多問題進(jìn)行了討論，水價(jià)問題開始步入正常軌道。
關(guān)鍵字：農(nóng)業(yè) 水價(jià) 承載力

一、農(nóng)業(yè)水價(jià)演變歷程

新中國(guó)成立以來，我國(guó)的水費(fèi)經(jīng)歷了多個(gè)歷程。１９６５年，水利電力部制定了《水利工程水費(fèi)征收使用和管理試行辦法》，該辦法雖經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布實(shí)施，但受“文化大革命”的影響未能在全國(guó)執(zhí)行。１９７９年，水利電力部在廣東省東莞市召開了全國(guó)水庫(kù)養(yǎng)魚與綜合經(jīng)營(yíng)座談會(huì)，會(huì)上針對(duì)如何加強(qiáng)我國(guó)現(xiàn)有水利工程的經(jīng)營(yíng)管理、水費(fèi)的計(jì)收和管理等諸多問題進(jìn)行了討論，水價(jià)問題開始步入正常軌道。１９８２年２月水利部向國(guó)務(wù)院呈交了《關(guān)于核定水費(fèi)制度的報(bào)告》，報(bào)告指出，制定水價(jià)應(yīng)以供水成本和利潤(rùn)為依據(jù)。１９８４年７月，中共中央書記處紀(jì)要提出“要修訂水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擬定全國(guó)計(jì)收水費(fèi)的原則，對(duì)提高水費(fèi)以后發(fā)生困難的地區(qū)和部門，要進(jìn)行補(bǔ)貼，寧可將水費(fèi)補(bǔ)貼在明處”。１９８４年冬，水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費(fèi)制度的暫行規(guī)定》上報(bào)國(guó)務(wù)院，１９８５年７月２２日經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)并以國(guó)發(fā)〔１９８５〕９４號(hào)文《關(guān)于水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)遵照?qǐng)?zhí)行，此后許多省市都對(duì)供水成本進(jìn)行了測(cè)算，并擬定了水費(fèi)改革方案。１９９４年，水利部以“水資政”〔１９９４〕５５３號(hào)文向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于報(bào)送〈水利工程供水價(jià)格管理辦法（送審稿）〉的報(bào)告》，第四條指出，水利工程供水價(jià)格由單個(gè)工程逐一核定。１９９７年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)頒布了《水利產(chǎn)業(yè)政策》，規(guī)定新建水利工程的供水價(jià)格，要按照滿足運(yùn)行成本和費(fèi)用、交納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤(rùn)的原則制定，原有水利工程的供水價(jià)格，根據(jù)國(guó)家的水價(jià)政策和成本補(bǔ)償、合理受益的原則區(qū)別不同用途，在３年內(nèi)逐步調(diào)整到位，以后根據(jù)供水成本變化情況適時(shí)調(diào)整。自此，水價(jià)收費(fèi)有規(guī)可循，并逐漸步入正軌。

２００１年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同水利部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于改革農(nóng)業(yè)用水價(jià)格有關(guān)問題意見》。２００２年３月，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于改革水價(jià)的指導(dǎo)意見》，主要內(nèi)容包括：妥善處理農(nóng)業(yè)水價(jià)改革與農(nóng)民承受能力的關(guān)系。農(nóng)業(yè)用水價(jià)格也要在清理整頓中間環(huán)節(jié)亂加價(jià)亂收費(fèi)的基礎(chǔ)上適當(dāng)調(diào)整，但要注意農(nóng)民的承受能力?？梢钥紤]對(duì)農(nóng)民采取核定合理灌溉用水定額，定額外用水較大幅度提價(jià)的辦法。農(nóng)業(yè)水價(jià)的具體改革方案，國(guó)家發(fā)改委、水利部和農(nóng)業(yè)部將會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)一步調(diào)查研究。在充分聽取各地區(qū)、各部門意見的基礎(chǔ)上，形成意見報(bào)國(guó)務(wù)院審批，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后再下發(fā)各地執(zhí)行。

改革農(nóng)村供水管理體制，改造供水渠系和計(jì)量設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水價(jià)的管理和監(jiān)督。要逐步理順供水體制，減少農(nóng)業(yè)供水的中間加價(jià)、收費(fèi)環(huán)節(jié)。同時(shí)，加大農(nóng)業(yè)灌渠改造的投入，減少水的流失和滲漏，并逐步完善計(jì)量設(shè)施，實(shí)行按用水量計(jì)量收費(fèi)。各級(jí)價(jià)格主管部門要將農(nóng)村水價(jià)納入管理范圍，合理核定到農(nóng)戶的最終水價(jià)，實(shí)行水量、水價(jià)、水費(fèi)“三公開”，提高水費(fèi)管理透明度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，取消各種搭車收費(fèi)和加價(jià)，切實(shí)減輕農(nóng)民實(shí)際的水費(fèi)負(fù)擔(dān)。

二、農(nóng)業(yè)水價(jià)政策落實(shí)概況及其剖析

１．農(nóng)業(yè)水價(jià)政策落實(shí)概況

２００２年６月，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)辦公廳、水利部辦公廳發(fā)出了《關(guān)于開展百家大中型水管單位水價(jià)調(diào)研的通知》，組成了５個(gè)調(diào)研組，通過調(diào)研獲得了豐富的第一手資料。從中我們可以了解農(nóng)業(yè)水價(jià)政策落實(shí)情況，以中南５?。ㄗ灾螀^(qū)）為例加以說明。

從表中可以看出，中南５省（自治區(qū)）農(nóng)業(yè)水價(jià)遠(yuǎn)低于供水成本，只占供水成本的３５％左右，盡管如此，水費(fèi)的收取率仍在１０．３％～８６％。華東地區(qū)情況也類似，在調(diào)查的２３家水管單位中，有１８家向農(nóng)業(yè)供水，平均價(jià)格為０．０１９８元／ｍ３（全國(guó)平均為０．０３元／ｍ３），農(nóng)業(yè)水價(jià)不足供水成本的一半。

２．農(nóng)業(yè)水價(jià)政策難落實(shí)剖析

我國(guó)出臺(tái)了農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，但落實(shí)情況并不令人滿意。從１９８５年制定有關(guān)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策，至今已經(jīng)過去近２０年了，當(dāng)初制定的目標(biāo)一直沒有實(shí)現(xiàn)，后來制定的系列政策也趨近這個(gè)目標(biāo)，到現(xiàn)在為止，也沒有實(shí)現(xiàn)。這值得我們反思。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的主要原因是：

（１）對(duì)水資源價(jià)值的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，目前局部好轉(zhuǎn)，整體變化不明顯

長(zhǎng)期以來，由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”傳統(tǒng)思想的影響，在人們的意識(shí)深處根本沒有水資源商品性概念，盡管近幾年來隨著研究的不斷深入和有關(guān)專家學(xué)者的不斷呼吁，人們對(duì)水資源短缺有了一定的認(rèn)識(shí)，對(duì)水資源具有商品屬性有了不同程度的認(rèn)可，但用戶特別是農(nóng)民對(duì)此認(rèn)識(shí)還有一定的滯后性，“水從地前過，不用白不用”的思想在短時(shí)間內(nèi)還難以消除。提高水價(jià)，盡管在可承受的范圍之內(nèi)，一時(shí)間抵觸情緒仍很大，接受還有一段過程。從整體上來看，局部認(rèn)識(shí)深刻，整體變化不明顯。

（２）政策落實(shí)缺乏現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)力，干擾性強(qiáng)

政策的落實(shí)受多種因素影響?這與影響農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整的多種因素有關(guān)。如在特定的歷史環(huán)境條件下，怕增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重是“三農(nóng)”問題中重要問題，國(guó)務(wù)院早有明文規(guī)定，農(nóng)民負(fù)擔(dān)不能超過上年純收入的５％，由于認(rèn)識(shí)的錯(cuò)位，增加水費(fèi)就是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，這在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)水價(jià)的調(diào)整，干擾了政策的落實(shí)和實(shí)施。

（３）農(nóng)民承受能力有限

由于工農(nóng)業(yè)剪刀差的存在，農(nóng)民的收益相對(duì)較低，客觀上形成了農(nóng)民的承受能力極其低下。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的推算，一些地區(qū)１ｈｍ２地收益在３０００元左右，其中不包括農(nóng)民所投入的勞動(dòng)，如果將農(nóng)民的勞動(dòng)折價(jià)計(jì)算在內(nèi)，種地的收益實(shí)際上是一個(gè)負(fù)數(shù)。如此低的承受能力，不可能承受過高的水價(jià)沖擊，這是農(nóng)業(yè)水價(jià)不能提高的最根本原因。

（４）基礎(chǔ)設(shè)施不完善

農(nóng)業(yè)供水設(shè)施不完善，計(jì)量落后，這是導(dǎo)致大水漫灌、浪費(fèi)水的重要原因之一。加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的配套工作，是節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展必須認(rèn)真解決的問題。

三、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的背景及困境

目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的背景并不樂觀，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（１）節(jié)水農(nóng)業(yè)成為農(nóng)業(yè)發(fā)展必由之路，政府學(xué)術(shù)界提高農(nóng)業(yè)水價(jià)呼聲普遍高漲，用水主體農(nóng)民則與之相反

我國(guó)水資源短缺，多年來政府和有關(guān)學(xué)者呼吁提高農(nóng)業(yè)水價(jià)，提高水資源利用率和利用效率，在學(xué)術(shù)界與政府部門基本達(dá)成了共識(shí)，一些政策也向這方面努力。但用水主體農(nóng)民則與之相反，大部分不配合甚至持?jǐn)骋晳B(tài)度。農(nóng)業(yè)用水管理主體和用水主體的矛盾很激烈，成為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革面臨的困境之一。

（２）農(nóng)業(yè)水資源“零增長(zhǎng)模式”，工業(yè)和城市擠占農(nóng)業(yè)水資源嚴(yán)重

根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，未來農(nóng)業(yè)發(fā)展依賴的水資源只能是“零增長(zhǎng)模式”，增加的水資源只能是工業(yè)、城市生活。從歷史上來看，農(nóng)業(yè)水資源向非農(nóng)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)非常明顯。

這種農(nóng)業(yè)水資源轉(zhuǎn)移，在一定程度上侵犯了農(nóng)業(yè)水權(quán)，農(nóng)業(yè)不得不靠投資節(jié)水農(nóng)業(yè)來實(shí)現(xiàn)其增長(zhǎng)，由此帶來了一系列問題，主要是利益補(bǔ)償機(jī)制未建立起來。節(jié)水農(nóng)業(yè)在很大程度上是公益性事業(yè)，投資的主體不能是農(nóng)民，城市與工業(yè)必須向農(nóng)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，否則是不公平的。缺乏有效的水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”補(bǔ)償機(jī)制，成為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的困境之一。

（３）農(nóng)民增收持續(xù)減緩

農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作面臨的最突出問題，已成為制約國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求回升的主要因素?！笆濉逼陂g，若不采取有針對(duì)性的措施扭轉(zhuǎn)農(nóng)民收入增幅逐年下降的局面，國(guó)內(nèi)潛在的消費(fèi)需求就難以真正啟動(dòng)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將會(huì)回落，國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定回升的局面將難以持續(xù)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料估計(jì)，１９９７～２０００年，農(nóng)民人均純收入年均僅增長(zhǎng)４．０％?比１９７９～１９９６年年均增長(zhǎng)１６．０％的升幅回落了１２個(gè)百分點(diǎn)。更為嚴(yán)重的是，１９９７年以來農(nóng)民純收入的增長(zhǎng)速度不僅很低，而且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)：１９９７年為８．５％，１９９８年為３．４％，１９９９年為２．２％，２０００年進(jìn)一步降到了２．１％。進(jìn)入２１世紀(jì)以來，增加農(nóng)民收入成了一個(gè)熱門話題，專家、學(xué)者從不同的角度分析農(nóng)民收入增長(zhǎng)放慢的原因，提出減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的政策建議。

（４）ＷＴＯ背景下農(nóng)業(yè)受到的沖擊 我國(guó)已經(jīng)加入了ＷＴＯ，農(nóng)業(yè)受到了不同程度的沖擊，既有技術(shù)壁壘的限制，也有比較優(yōu)勢(shì)下降的沖擊。農(nóng)業(yè)水價(jià)與生產(chǎn)成本密切相關(guān)，直接或間接地影響農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史來看，成長(zhǎng)起來的工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)是一個(gè)過程。而我國(guó)這個(gè)過程將放慢甚至可能斷奶。我國(guó)是依靠剪刀差來建立起工業(yè)的，但當(dāng)我們有能力來反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候，ＷＴＯ規(guī)則不允許我們這樣做！農(nóng)業(yè)所受的沖擊促使我們?cè)谒畠r(jià)改革方面必須積極穩(wěn)妥。

四、農(nóng)業(yè)水價(jià)承載力問題

通常認(rèn)為，水價(jià)構(gòu)成的基本公式如下：

水價(jià)＝水資源本身價(jià)值＋水生產(chǎn)成本＋正常利潤(rùn)＋污水處理費(fèi)（１）

筆者認(rèn)為，它是從經(jīng)濟(jì)的角度來定義的一個(gè)基本公式，目前普遍采用。但這個(gè)公式并不是完美無缺的，它也存在缺陷，其最大的問題就是對(duì)水資源的供需情況沒有充分地考慮，我國(guó)水資源時(shí)空分布存在很大的差異，供需矛盾差異大，一些地區(qū)水資源豐富，而大部分地區(qū)供需矛盾嚴(yán)峻。在這種情況下，完全套用（１）式進(jìn)行計(jì)算是不合理的。為此筆者提出了水價(jià)制定公式組。公式組有兩個(gè)公式組成，其中，第一組與（１）相同，它適用于水資源豐富、供需矛盾不尖銳的地區(qū)。另一個(gè)稱為承載力水價(jià)法。其具體公式如下：

Ｐ＝（２）

在式（２）中，Ｐ為承載力水價(jià)，Ａ為承載力水價(jià)計(jì)量因素，Ｋ為系數(shù)，Ｑ代表農(nóng)業(yè)用水量。

所謂的承載力水價(jià)，就是考慮用水者承受能力的水價(jià)。承受力是制定水價(jià)的重要指標(biāo)，水價(jià)只有在用戶承受力范圍之內(nèi)，用戶才能接受，如果水價(jià)超過承受力，就會(huì)引起各種問題。

目前，在關(guān)于農(nóng)業(yè)水價(jià)問題上，學(xué)術(shù)界和政府基本的觀點(diǎn)是應(yīng)該達(dá)到水資源供應(yīng)成本，或者在成本的基礎(chǔ)上考慮微利。但筆者認(rèn)為，這是從水利經(jīng)濟(jì)的角度考慮問題，沒有從ＷＴＯ背景和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下考慮水價(jià)。

把握ＷＴＯ條件下農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整方向，需要充分利用ＷＴＯ規(guī)則，為此，我們必須十分了解和運(yùn)用“綠箱”政策（不引起貿(mào)易扭曲的政策）和“黃箱”政策（產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的政策），將其用足用好。ＷＴＯ《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定，政府執(zhí)行某項(xiàng)農(nóng)業(yè)計(jì)劃時(shí)，其費(fèi)用由納稅人承擔(dān)而不是從消費(fèi)者轉(zhuǎn)移而來，沒有或者僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用，對(duì)生產(chǎn)的影響很小的支持措施，以及不具有給生產(chǎn)提供價(jià)格支持作用的補(bǔ)貼措施，均屬于“綠箱”措施。其中與農(nóng)業(yè)水價(jià)密切相關(guān)的規(guī)定包括在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（電網(wǎng)、道路、市場(chǎng)、港口、供水、防洪、及環(huán)保項(xiàng)目的建設(shè)等）項(xiàng)目中，該協(xié)議規(guī)定，對(duì)于資金支出只能用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目的建設(shè)，不得用于對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供直接的補(bǔ)貼。根據(jù)此協(xié)議，為了增加我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力，農(nóng)田水利建設(shè)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)該主要由國(guó)家投資，農(nóng)民不應(yīng)該承擔(dān)過多的基礎(chǔ)性公益性任務(wù)，因而在農(nóng)業(yè)水價(jià)制定和計(jì)算上，國(guó)家投入資金的部分不應(yīng)該再記入農(nóng)業(yè)水價(jià)范圍內(nèi)。

分析ＷＴＯ國(guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)的現(xiàn)狀對(duì)我們制訂農(nóng)業(yè)水價(jià)具有重要的參考價(jià)值。許多加入ＷＴＯ的國(guó)家，為了增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，常常對(duì)灌溉用水實(shí)行補(bǔ)貼，工程投資主要依靠政府補(bǔ)貼和水電、工業(yè)部門償還。為此，我們查閱一些政府對(duì)灌溉用水補(bǔ)貼情況，歐洲各國(guó)補(bǔ)貼灌溉費(fèi)用的４０％，加拿大補(bǔ)工程投資的５０％以上，日本補(bǔ)工程投資和維護(hù)管理費(fèi)用的４０％～８０％，印度大型工程補(bǔ)年費(fèi)用８０％，秘魯補(bǔ)助大型灌溉工程的全部工程費(fèi)用，坦桑尼亞補(bǔ)助全部工程投資和運(yùn)行管理費(fèi)，澳大利亞和馬來西亞補(bǔ)助全部工程投資和部分運(yùn)行費(fèi)用，巴基斯坦的印度河下游灌區(qū)，國(guó)家補(bǔ)助大部分工程投資。

綜上所述，在ＷＴＯ背景條件下，對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)應(yīng)該進(jìn)行政策的調(diào)整，應(yīng)該將提高農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力作為農(nóng)業(yè)水價(jià)調(diào)整的重要目標(biāo)，農(nóng)業(yè)水資源的高效利用不能建立在提高農(nóng)業(yè)水價(jià)上，應(yīng)該建立科技創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和投資創(chuàng)新上。