招投標制度的現存問題及政策建議

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工程建設行業(yè)招投標制度取得的主要成績

改革開放之后，我國實行了市場經濟體制，工程建設招投標開始進入我國工程建設領域。1981年，深圳國貿大廈施工首次采用招投標的方法選擇施工企業(yè)，是該項目節(jié)省投資964.4萬元，縮短工期6個月。自此以后，工程招標制度逐步在全國推行，經歷了1981~1984年的試點階段；1984~1994年的推行階段；1994~2000年的完善階段。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》正式實施，標志這工程建設招標工作邁入了法治化建設的軌道。隨著我國社會主義市場經濟的不斷發(fā)展，招投標制度逐漸成為中國特色社會主義市場經濟的一個有機組成部分。

初步建立了以《招標投標法》為核心的法律法規(guī)體系。在《招標投標法》的推動下，國務院各專業(yè)部門、地方各級政府、相繼出臺了規(guī)范招標投標活動的行業(yè)和地區(qū)性配套法規(guī)和制度，基本形成了以《招標投標法》為核心，以《行政許可法》、《合同法》、《建筑法》、《政府采購法》和《招標投標法實施條例》、《建設工程質量管理條例》、《建設工程勘察設計管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》等法律法規(guī)為支撐，以國務院各專業(yè)部門、地方性法規(guī)為補充的招標投標法律法規(guī)體系，其內容涵蓋了招標投標活動的各個環(huán)節(jié)。這對規(guī)范招標投標活動、保護國家和社會公共利益及招標投標活動參與主體的合法權益、提高投資效益、保證工程建設質量，起到了重要的保障作用。

招標投標制度促進了社會信用體系的建設。通過招投標市場的實踐，政府以及建設市場各參與主體，已經普遍意識到建立建設市場社會信用體系的重要性，對社會信用體系的建設工作進行了積極嘗試，并在有些地區(qū)和招投標的某些環(huán)節(jié)已初見成效。如，北京市發(fā)展和改革委員會主辦并建立了“北京市招投標信息平臺”，發(fā)布招投標信息及招投標活動中參與主體的違規(guī)行為記錄，加強對招投標工作的監(jiān)管。上海市發(fā)布了《關于進一步加強上海市建設工程招標投標監(jiān)督管理工作的意見》，要求各級建設主管部門及時錄入招標投標活動參與各方的信用信息，并依法公布。浙江省出臺了《關于加強浙江省建設市場信用建設的指導意見》等文件，要求加快推進社會信用體系建設工作。

招投標制度節(jié)約了大量建設投資。建設工程實行招投標，有利于降低成本消耗，提高質量效益。各級各地政府行政主管部門重視招投標工作的管理，不斷加強對招投標各方主體的監(jiān)管，著力構建全方位的監(jiān)督約束體系，結合地區(qū)和行業(yè)實際出臺各種配套文件，加強各部門之間的協調與合作，促進了有形工程建設市場進一步完善，為國家節(jié)約了大量建設資金。

工程建設行業(yè)招投標市場存在的主要問題

問題1：招標代理機構市場行為不規(guī)范、服務質量不高、存在惡性競爭現象招標代理機構市場行為不規(guī)范。所謂的招標代理機構是指受招標人委托, 代為從事招標組織活動的中介機構, 就其性質來說是為市場服務的服務性機構, 它是盈利性的企業(yè)單位、法人實體, 獨立經營, 自負盈虧。目前，多數項目的招投標工作都由招標代理機構來完成，代理機構應依據公開、公正、公平和誠實信用的原則開展工作。由于我國招標代理業(yè)務起步晚,招標代理市場發(fā)育尚不完善, 一些相關的配套制度還不健全,但實際工作中,致使一些代理機構在實際工作中缺乏自律, 違法操作。具體表現在:

個別招標代理機構為承攬項目無視法律，無原則的遷就招標人的無理要求；或者受利益驅動，在信息上泄露或操作上傾向于某個投標人。從而損害了其他投標人的合法權益,違反了招標的公正性原則, 影響了招標質量。

在代理活動中會體現業(yè)主單位的意圖,甚至向業(yè)主單位作一些不切實際的承諾,例如:保證業(yè)主單位中意的投標單位中標等。從而出現了招標人行為的不規(guī)范直接導致代理行為的不規(guī)范，沒有做到公正、公平。

招標代理機構從業(yè)人員素質、專業(yè)技能水平參差不齊。據不完全統(tǒng)計, 目前我國專業(yè)從事招標代理的機構有5000家左右, 各類從事招標采購的專職人員近百萬人。不過,由于我國招投標行業(yè)發(fā)展迅速, 從業(yè)人員數量急劇增加, 人員素質、專業(yè)技能水平參差不齊的情況比較普遍。

招標代理機構從業(yè)人員因缺乏對招投標政策法規(guī)知識的系統(tǒng)學習, 以及實際操作能力不夠等原因, 導致了相當多的招投標活動流于形式。雖然部分從業(yè)人員從事過造價咨詢, 工程技術管理等工作, 但對招投標代理業(yè)務了解不多,實際操作經驗不足。在招標代理活動中,由于部分代理人員法律意識淡薄,業(yè)務水平低下,或在原則問題上受招標人的影響而導致招投標活動造成不良影響和不可彌補的損失。

代理機構收費不規(guī)范,存在惡性競爭。按照現行的（計價格[2002]1980號）招標代理服務收費標準的規(guī)定，對招標代理機構的收費有著明確的費率要求和計算方法。

案例：

招標代理服務收費標準（計價格[2002]1980號）

計算說明：1.按本表費率計算的收費為招標代理服務全過程的收費基準價格，單獨提供編制招標文件（有標底的含標底）服務的，可按規(guī)定標準的30%計收。2.招標代理服務收費按差額定率累進法計算。例如：某工程招標代理業(yè)務中標金額為6000萬元，計算招標代理服務收費額如下：100萬元×1.0%=1萬元（500-100）萬元×0.7%=2.8萬元（1000-500）×0.55%=2.75萬元（5000-1000）×0.35%=14萬元（6000-5000）×0.2%=2萬元 。

合計收費=1+2.8+2.75+14+2=22.55（萬元）

工程建設市場上有部分招標代理機構沒有按照收費標準規(guī)定執(zhí)行，也不是靠自身優(yōu)勢和服務質量來樹立品牌, 而是靠惡意競爭來拉取客戶。歸其原因, 代理市場和建筑承發(fā)包市場一樣, 因代理市場有限而分羹者眾多, 導致了一些代理公司低招標代理收費標準乃至承諾不收費承攬招標代理業(yè)務, 有的更是為了某些目的通過不正當手段承接業(yè)務。過低的報價嚴重擾亂了招投標代理市場的秩序, 降低了市場對招標代理工作重要性的認可度。

在低報價收費現象嚴重的同時,也存在著另一極端的高收費問題。在一些政府投資或國有投資的項目中,個別招標代理機構利用招標人管理不嚴甚至與招標經辦人串通,私自變相或提高收費標準,以達到高收費目的。這些行為違背了市場競爭的基本準則,導致這一行業(yè)的不規(guī)范競爭愈演愈烈,形成了惡性循環(huán),不利于代理市場的長期發(fā)展。

問題2：招標人和投標人不能嚴格自律，有圍標、串標等違規(guī)現象

我國自實行工程招投標制度，經過20多年的發(fā)展，工程招投標逐步規(guī)范化、法制化。但由于工程建設市場供需矛盾突出，競爭手段多元化，市場競爭越來越激烈，而當前外部經濟條件卻不完善，法制仍不健全。目前工程招投標實施中還存在一定問題，不少工程的招投標中企業(yè)為了中標不能夠嚴格自律，常常采取不正當競爭為。

常見的是“圍標、串標”現象，圍標也稱為串通招標投標，是指招標者與投標者之間或者投標者與投標者之間采用不正當手段，對招標投標事項進行串通，以排擠競爭對手或者損害招標者利益的行為。通常有兩種情況，一是招標人與投標人串標，招標人透露其他潛在投標人的相關情況，招標人與特定投標人商定，投標時壓低標價，中標后再給其額外補償。招標人預先內定中標人，為特定的投標人量身定做招標文件或者評標辦法等，排斥其他潛在投標人；二是投標人之間串標，投標人以“圍標”合謀形式，為了幫助某投標人中標，秘密伙同其他投標人(陪標人)共同商量投標策略，串通投標報價，排斥其他投標人的公平競爭。這種行為嚴重危害了業(yè)主利益，干擾了工程建設市場的公平競爭，阻礙了工程建設行業(yè)的健康發(fā)展。

案例：

某衛(wèi)生院門診樓建設工程招標，攔標價為70.5萬元。共有4家建筑公司參加投標，報價分別為：A公司70.26萬元、B公司70.36萬元、C公司70.4O萬元、D公司58.68萬元。評標方法采用合理低價中標，具體方法是首先產生評標基準價，即以所有有效投標報價的算術平均值作為評標基準價，然后下浮8個百分點作為合理低價下限，低于此值的報價視為不合理報價，最后對入圍的報價按由低到高的順序進行排列，排序第一名的投標人為中標候選人。按此評審方法，上述工程的評標基準價為4家公司的算術平均值67.43萬元，下浮8個百分點即合理低價下限為62.04萬元。結果D公司以58.68萬元的低報價出圍，而A公司以70.26萬元的高報價中標。這顯然是A、B、C三家公司抬高報價圍標，達成中標協議所致。

問題3：投標文件商務標中可競爭費用種類不合理

投標書一般情況下會要求制作技術標和商務標，商務標包括：投標函、投標報價表、付款方式等內容 ，報價部分是商務標的重點；技術標包括：資格證明文件、業(yè)績證明材料、施工組織設計等內容，用以評價投標人的技術實力和經驗。一般而言，在一些技術相對成熟的項目上，商務標占的比重比較大，技術標次之。

目前，投標報價中關于不可競爭費用主要包括兩個方面，一是國家法律、行政法規(guī)規(guī)定的必需繳納的費用以及省級以上物價部門規(guī)定的行政性收費，必須按照國家規(guī)定的標準執(zhí)行，不得降低。二是國家法律法規(guī)規(guī)定必須要計取得費用項目。勞動保險費、安全文明施工費、檢驗試驗費、稅金、法定規(guī)費、招標文件中明確的由業(yè)主單位自行采購的材料費及暫定金等作為不可競爭費用。

除了上述不可競爭費用外，其余均為可競爭費用?？筛偁庂M用中企業(yè)管理和科技創(chuàng)新能力的內容嚴重不足，其導向和調整經濟結構、轉變經濟發(fā)展方式的要求相悖。

工程建設招投標市場存在問題的主要原因分析

招標代理市場發(fā)展不完善，配套制度不健全，致使招標代理機構在工作中缺乏自律，違法操作。我國招標代理市場發(fā)展不夠完善，相應的配套制度建設不健全。一是市場格認定重復交叉。招標代理機構資質存在多頭管理、重復管理的現狀，一方面代理機構總是千方百計爭取多個或全部代理資質，以提升其在招標代理市場的綜合競爭實力，另一方面注冊審批機關之間又缺乏聯系和溝通，對申報資質的單位缺乏全面準確了解，對其注冊條件缺乏深入考察，使不少代理機構出現“多個資質，一塊牌子，一套人馬”，帶“病”入市的現象；二是監(jiān)督管理分散乏力。招標代理行業(yè)與招投標管理體制都存在條塊分割、多頭管理、各自為政等突出問題，重發(fā)證、輕監(jiān)管，重審批、輕投訴，既缺乏統(tǒng)一協調管理機構，又缺乏協同合作的監(jiān)管措施和制度。

《招標投標法》明確規(guī)定代理機構具有獨立的法律地位，但在實際運行中，卻始終不能獨立。究其原因，首先是“僧多粥少”，市場秩序紊亂。出現了依靠地利、人緣關系獲得業(yè)務，或借用資質、掛牌代理，這些都嚴重沖擊和擾亂了招標代理市場秩序。其次是弱勢求生，違法操作。處于弱勢地位的招標代理機構在代理過程中，自始至終處于依賴和順從的“寄生”狀態(tài)，代理關系變成了以利益為紐帶的“雇傭關系”。導致了排斥潛在投標人、串通“暗定投標人”等違法行為的出現。

現有的招投標法律法規(guī)體系存在彈性空間。目前，建設工程招標投標實際操作的法律依據主要是《招標投標法》、《建筑法》及地方性法規(guī)?！墩袠送稑朔ā酚行l款規(guī)定本身就留給招標人或招標代理機構彈性空間。如第十八條、第二十條賦予招標人對潛在投標人進行資格審查的權力，不得對投標人有歧視性條款規(guī)定。實際運作的過程中，招標人或招標代理機構常常利用這種權力，以不合理的條件限制或排斥潛在投標人，便于意向中標人中標；如第十九條規(guī)定招標人應當合理劃分標段的規(guī)定，由于沒有具體量化，招標人為了照顧各方面的關系，有時將工程不合理地劃分為多個標段；又如第四十條規(guī)定評標委員對投標文件進行評審和比較的條款，這些條款的把握從某種意義上講，對當事者的道德要求高于法律約束。就因為法規(guī)體系存在的彈性空間，使某些招標人或招標代理機構有機可乘，對招投標的公平性造成不利影響。

企業(yè)信用評價機制不完善，造成市場競爭秩序混亂。市場經濟既是競爭經濟、法制經濟，更是信用經濟。所謂社會信用體系，實際上是一套治理機制，它把各種與信用建設有關的社會力量有機地整合起來，通過激勵守信行為和懲罰失信行為，使信用主體行為的價值取向發(fā)生改變，并自覺自愿地從失信向守信轉變，從而保障市場經濟秩序正常運行和發(fā)展。良好的社會信用體系是建立和規(guī)范市場經濟秩序的重要保證，也是促進經濟健康、持續(xù)發(fā)展的先決條件。信用是現代市場經濟的生命，是企業(yè)從事生產經營活動的一個必備要素，也是企業(yè)競爭力的一個最重要的組成部分。

工程建設行業(yè)信用體系建設在政府行政主管部門和廣大企業(yè)共同努力下，市場秩序有了一定改善，但是我們還應看到市場上存在的缺乏信用行為，這加劇了市場的無序和混亂。信用缺失的不良現象擾亂了正常市場秩序，影響了工程建設的順利實施，加大了安全經營成本，給企業(yè)和行業(yè)發(fā)展帶來了很大風險，也敗壞了社會風氣，為滋生腐敗提供了土壤，與中央關于構建和諧社會的需求更是背道而馳。

政策建議

建立統(tǒng)一的招投標管理機構，形成穩(wěn)定、有序的市場秩序。設立統(tǒng)一的招投標管理機構，這種方式有利于改善目前分散于各部門的招標投標管理交叉、重疊、權屬不清的現狀。在集中監(jiān)管的條件下，可以提高招標投標工作的水平，進一步實現招投標工作的目的，提高資金的使用效率。

建立完善的法律法規(guī)制度體系，是規(guī)范工程建設市場秩序的基礎和前提。政府行政主管部門應對一些重點、難點問題進行明確，進一步完善法律法規(guī)體系。各地區(qū)（行業(yè)）結合實際加快地方（行業(yè)）法規(guī)制度建設，在不違反法律法規(guī)原則的前提下，針對現行法律法規(guī)界定不清晰、可操作性不強等問題，積極探索，大膽創(chuàng)新，制定地方（行業(yè)）性法規(guī)，為工程建設市場監(jiān)管工作提供法規(guī)依據。做好《招標投標法實施條例》的貫徹落實工作，進一步健全完善招投標配套法規(guī)和管理制度，加強招投標活動的全過程監(jiān)管，切實提高工程招投標監(jiān)管水平。進一步健全合同管理制度。針對當前建筑市場反映比較突出的問題，進一步明確合同各方權利、義務和責任，促進工程建設市場合法競爭、公平競爭。加強合同管理，引導企業(yè)適應市場機制，依法經營，依合同履約，減少經濟糾紛，保障工程質量安全。

加強對招標代理行業(yè)的統(tǒng)一管理，做好行業(yè)自律和從業(yè)人員培訓，依法規(guī)范招標代理市場。建議建立跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)一管理機構。成立一個獨立于各審批機關之外，統(tǒng)一、獨立、權威的綜合協調管理機構，整合分散的監(jiān)管職能，實行統(tǒng)一的管理、協調和服務。同時形成統(tǒng)一協調高效的監(jiān)管機制。形成齊抓共管的合力，及時發(fā)現和有效解決行業(yè)內部出現的各種矛盾和問題，促進行業(yè)健康發(fā)展。

要求招標代理機構做好行業(yè)自律和從業(yè)人員的業(yè)務培訓。首先，招標代理的機構應當自覺遵循“守法、誠信、公正、科學”的準則，堅持科學的態(tài)度和實事求是的原則。獨立、公正、自主的開展工程招標代理工作。其次，要明確招標代理從業(yè)人員的職業(yè)道德，依法招標。要繼續(xù)完善招標代理管理辦法，嚴格招標代理的市場準入和清出制度，凡在招投標過程中弄虛作假，串通投標等嚴重違法違規(guī)的人員，堅決予以清除。再次要加強對招標代理從業(yè)人員的業(yè)務培訓，提高從業(yè)人員的綜合素質和代理機構的工作水平，不斷完善工程招標代理制度，形成規(guī)范有序的招標代理市場。

注重企業(yè)間科技創(chuàng)新和管理技術水平競爭，合理確定不可競爭費用。要把招投標的競爭點引導到企業(yè)科技創(chuàng)新能力和管理水平上來，這樣利于提升企業(yè)科技創(chuàng)新工作的水平，不斷使用新工藝、新方法、新材料，可以促進企業(yè)不斷的完善和提高自身的內部管理，通過科學管理來實現節(jié)約材料，降低成本。結合實際合理確定投標中不可競爭費用，引導企業(yè)轉變經濟發(fā)展方式，實現企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進整個工程建設行業(yè)的健康發(fā)展。

結合市場實際，進一步完善招投標市場主體建設。建議結合工程建設市場實際，對獨立于業(yè)主和施工企業(yè)之外的第三方投標報價審核機構加強管理，按照《招標投標法》、《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》和相關法律、法規(guī)規(guī)定，對建設工程投標報價、建設工程投資估算、設計概算、施工圖預算和工程結算等工程計價文件的編制和審核，并對建設工程的招標標底、承包合同價以及竣工結算價等加強監(jiān)督。

通過加強工程造價活動監(jiān)管，建立長效約束機制，創(chuàng)造一個公正公平、合法和諧、健康有序的建設市場經濟環(huán)境，使工程造價管理步入法制化、規(guī)范化。

發(fā)揮行業(yè)協會作用，完善企業(yè)信用評價機制，實現公平競爭。黨的十六大提出了“整頓和規(guī)范市場經濟秩序，健全現代市場經濟的社會信用體系”的戰(zhàn)略任務。十六屆三中全會進一步指出，“建立健全社會信用體系，形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度，是建設現代市場體系的必要條件，也是規(guī)范市場經濟秩序的治本之策”。

市場經濟應當以信用為基礎，企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展也應該依靠信用來支持。工程建設市場信用建設的目標模式應是政府、協會、企業(yè)、中介服務機構同步發(fā)展，最終形成不同層面、互聯互通、信息共享的市場信用系統(tǒng)。

結合市場實際，可以發(fā)揮行業(yè)協會的作用，推進工程建設企業(yè)信用評價信息平臺建設。行業(yè)協會可以做以下方面的工作：參與信用體系的建設，協助政府部門研究制定信用標準，參與信用征信和評價，負責具體的事務性工作；建立行業(yè)內部監(jiān)督和協調機制，建立以會員單位為基礎的自律維權信息平臺；開展工程建設市場信用體系專題研究，指導有關信用征信和評價機構，研究工程建設市場各方責任主體的信用標準模型和評價方法；組織有關交流研討和業(yè)務培訓，加強對從業(yè)人員的動態(tài)監(jiān)管，努力提高建筑市場信用征信和評價工作的質量等。

案例：

廣西公路建設行業(yè)重視企業(yè)信用建設情況，在招標過程中體現了企業(yè)信用評價在市場競爭中的作用，對其他地區(qū)和行業(yè)有示范作用。

廣西公路建設市場施工企業(yè)信用評價規(guī)則實施細則（2011年修訂）相關內容：

第六條 公路施工企業(yè)信用評價工作實行定期評價和動態(tài)管理相結合的方式。

第八條 公路施工企業(yè)信用評價等級分為AA、A、B、C、D五個等級，各信用等級對應的企業(yè)評分“X”分別為：

AA級：95分≤X≤100分，信用好；

A級：85分≤X＜95分，信用較好；

B級：75分≤X＜85分，信用一般；

C級：60分≤X＜75分，信用較差；

D級：X＜60分，信用差。

第九條 評價年度內，公路施工企業(yè)信用評價等級評為AA級的，同時應具備如下條件：

（一）只從事高速公路施工的公路施工企業(yè)，其參與施工的合同段數為2個及以上或合同總額5億元及以上；

（二）只從事路網工程施工的公路施工企業(yè)，其參與施工的合同段數為3個及以上或合同總額1.5億元及以上；

（三）既從事路網工程施工，又從事高速公路施工的公路施工企業(yè)，其參與施工的合同段數為3個及以上；

（四）所從事公路施工的合同段中，至少有1個合同段開工達6個月以上。

第二十條 自治區(qū)交通運輸主管部門將進一步加強對全區(qū)公路建設市場施工企業(yè)的動態(tài)管理，項目法人在招標投標時應將信用等級列入資格審查條件。對長期評定為AA、A級的守法誠信單位給予宣傳和表彰，對存在違法、違規(guī)、違約等行為的施工企業(yè)，將依法查處、重點監(jiān)管。

（一）對年度信用等級評定為AA級的施工企業(yè)，在本年度同一項目投標時，招標人可允許其適當增加投標個數及中標個數；中標后招標人還可允許其少交1%-5%簽約合同價格的履約擔保金。

（二）承包人年度信用等級評定為AA級的，交工驗收時發(fā)包人可提前向該承包人退還2%合同價格的質量保證金。

（三）對年度信用等級評定為C級的施工企業(yè)，在本年度參加同一項目投標時，招標人只能接受其1個標段的投標。

（四）年度信用等級為D級的公路施工企業(yè)，自信用等級評級公布之日起1年內不能在我區(qū)承接公路建設施工。

（摘自《施工企業(yè)管理》雜志2013第3期   ）