第三方評估促中南海政令落地，涉及企業(yè)投資等事項

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　　8月27日，國務(wù)院召開常務(wù)會議，國家行政學(xué)院、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、中科院4個部門的負(fù)責(zé)人走進中南海，作政策落實第三方評估的匯報。

　　評估報告直指有的部門和地方“對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫”;評比達標(biāo)事項過亂;棚戶區(qū)改造拿不全“四證”違規(guī)操作等問題。

　　今年6月，國務(wù)院啟動了針對19項政策落實情況的首次全面督查，其中一大創(chuàng)舉是引入第三方評估機制。

　　引入第三方評估，就是要發(fā)現(xiàn)一些“政府內(nèi)部監(jiān)督碰觸不到、不敢公開的問題”，并提出解決建議。

　　第三方評估獨立于督查組

　　國家行政學(xué)院承擔(dān)的任務(wù)是“取消和下放行政審批事項、激發(fā)企業(yè)和市場活力”的評估。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌參加了第三方評估工作。

　　從部委地方領(lǐng)導(dǎo)，到小微企業(yè)老板，他們都要接觸。“座談會上有的是很小企業(yè)的老板，有的剛創(chuàng)業(yè)不久，比如照相館老板。”

　　張占斌告訴新京報記者，第三方評估的調(diào)研與國務(wù)院督查組完全獨立，更多選擇下放權(quán)力比較多、影響大的部門，另外東、中、西部省份都要兼顧。“從接受任務(wù)到完成，大概有兩個月的時間。”他說，“經(jīng)常加班加點，有時候要連夜換地方，到了目的地都半夜了。”

　　參加此次第三方評估的有4家單位：國家行政學(xué)院、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、國務(wù)院發(fā)展研究中心和中科院，分別對簡政放權(quán)、落實企業(yè)投資自主權(quán)、棚戶區(qū)改造、扶貧開發(fā)、農(nóng)村飲水安全等改革、發(fā)展、民生政策落實情況開展第三方評估。

　　評估組走訪多個省市和部委，工作方式主要是召開座談會、訪談、實地走訪，問卷調(diào)查等形式。

　　與前期的國務(wù)院督查組分成8個組分赴4個部委和16個省(區(qū)、市)“橫向”督查19項政策相比，第三方評估采取縱向的方式，除了國家發(fā)展研究中心承擔(dān)兩項之外，其余3個部門各承擔(dān)一項內(nèi)容，分赴不同的部委和地區(qū)調(diào)研評估。

　　評估發(fā)現(xiàn)不少部門“會批不會管”

　　本屆政府將簡政放權(quán)、放管結(jié)合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”。在國務(wù)院督查的19項內(nèi)容中，簡政放權(quán)是第一項。

　　國家行政學(xué)院評估組對本屆政府前四批取消和下放的416項行政審批等事項落實進行了評估。

　　“取消和下放的行政審批，含金量較高。企業(yè)都舉雙手贊成，希望將下放權(quán)力落實到實處。”張占斌說，當(dāng)然也有一些問題，有些干部不太會監(jiān)管，“我們的監(jiān)管欠賬很多。”

　　評估報告稱，部門“自我革命”動了真格，本屆政府前四批取消下放審批事項，數(shù)量目標(biāo)已經(jīng)完成過半。

　　報告還專門指出普遍存在“監(jiān)管是短板”的現(xiàn)象。

　　“不少部門和地方不同程度地存在著‘會批不會管’的情況。有的‘對審批很迷戀，對監(jiān)管很迷茫’，因為事前審批‘最熟悉’、‘最便捷’，也‘最少責(zé)’。”報告中寫道，有61.3%的受訪企業(yè)不了解取消下放事項后有無監(jiān)管。

　　在下放審批權(quán)方面，評估組還發(fā)現(xiàn)其他問題，比如，行政審批事項數(shù)量不清，有的地方和部門，“一項”指小項，有的指大項，大項可能包括二十多個小項。

　　評比達標(biāo)等事項過亂，資質(zhì)資格類項目繁多。比如西北大學(xué)僅今年上半年，就按照上級部門要求開展了22項各類先進評選活動，學(xué)校反映強烈，干擾了正常的教學(xué)科研工作。

　　一個地質(zhì)公園立項要蓋近百公章

　　中華全國工商業(yè)聯(lián)合會的評估，聚焦最多的也是簡政放權(quán)。該單位的評估內(nèi)容是“落實企業(yè)投資自主權(quán)，向非國有資本推出一批投資項目的政策落實情況”。

　　評估報告顯示，44.35%的企業(yè)認(rèn)為當(dāng)前制約企業(yè)投資自主權(quán)的最主要因素是前置審批。

　　有民營企業(yè)認(rèn)為，新版核準(zhǔn)目錄的核準(zhǔn)權(quán)限取消和下放的力度較大，政府部門在改進和規(guī)范核準(zhǔn)、備案行為方面有所提升，企業(yè)投資自主權(quán)有所擴大。南京鋼鐵集團反映，過去國家有關(guān)部門核準(zhǔn)企業(yè)境外投資項目至少需2個月，現(xiàn)在改為省級備案只需要15天。

　　然而在審批和放權(quán)方面，仍存在不少問題。

　　比如前置審批環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜。有公司反映，投資一個水電站項目需要編制38個評估報告，通過38次評審才可以申報項目核準(zhǔn)。一個地質(zhì)公園立項涉及30多個部門，需要蓋近百個章。

　　有些前置審批互為前置，甚至形成死循環(huán)，令企業(yè)不知所措。

　　有些備案存在變相審批和隱性壁壘。有公司反映，云南、貴州、四川等地的頁巖氣項目名義上向社會公開招標(biāo)，但實際上項目的開發(fā)已經(jīng)被有關(guān)部門授權(quán)給國有企業(yè)。民營企業(yè)想?yún)⑴c，只能去找他們。

　　同時，中介機構(gòu)問題也很突出。中介收費偏高，服務(wù)耗時長，而且存在指定中介機構(gòu)的現(xiàn)象。有民營企業(yè)反映，中介機構(gòu)和項目核準(zhǔn)機關(guān)存在利益輸送，中介機構(gòu)“蓋章收費”現(xiàn)象普遍。

　　工商聯(lián)建議進一步放寬民資投資

　　8月27日的國務(wù)院常務(wù)會議要求，一是繼續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，重點解決“會批不會管”，“對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫”等問題。建立與審批相關(guān)的中介機構(gòu)信息公開制度。二是以壟斷性較強的領(lǐng)域和行業(yè)為重點，推出一批適合民間資本投資意愿和能力的好項目。

　　在全國工商聯(lián)的評估報告中指出，在首批80個示范項目中，共有33個項目不同程度引入了民間資本。

　　但是，開放度仍然不高。在推出示范項目的5個領(lǐng)域中，交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域民間資本參與的比例不到30%，油氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施領(lǐng)域民間資本只參與了1個項目，3G、4G移動網(wǎng)絡(luò)、下一代互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程尚未向民間資本開放。

　　報告建議，要進一步擴大民間投資領(lǐng)域，把石油、電力、化工、電信、鐵路、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等壟斷性較強的領(lǐng)域和行業(yè)作為向民間資本開放的重點。

　　地方安居工程資金壓力大

　　8月27日的常務(wù)會議，要求盤活存量資金，加大對農(nóng)村、貧困地區(qū)等的財政支持，確保按期完成棚改、減貧、飲水安全等年度“硬任務(wù)”。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)現(xiàn)，到6月底，全國安居工程開工量和基本建成量已經(jīng)分別達到年度任務(wù)的73.5%和57.0%。2014年，國務(wù)院部署的保障性安居工程新開工任務(wù)總量為729萬套。

　　但是，棚改等安居工程在推進中遇到了一些問題。

　　根據(jù)問卷調(diào)查，78.8%的官員認(rèn)為“拆遷難”是主要問題。尤為突出的難點是個別“釘子戶”提出不合理的補償要求。

　　多數(shù)地方政府強烈反映，按照現(xiàn)行規(guī)定，棚改等安居工程項目必須在“四證”齊全的條件下才能開工，但是辦齊“四證”則需要多個審批環(huán)節(jié)，周期較長。為完成考核目標(biāo)，相當(dāng)一部分棚改等安居工程項目只能在“四證”不全的情況下開工，采取“邊建設(shè)邊辦證”的做法。

　　此外還存在地方資金缺口和中長期債務(wù)壓力加大，安居工程的法律體系尚不健全等問題。

　　在減貧方面，國務(wù)院發(fā)展研究中心評估組認(rèn)為政府工作報告中提出的“今年再減少農(nóng)村貧困人口1000萬人以上”的目標(biāo)可以完成。

　　針對發(fā)現(xiàn)的問題，評估組建議完善貧困人口識別機制，增加精準(zhǔn)扶貧資金規(guī)模、動員社會力量參與精準(zhǔn)扶貧等。

　　■對話

　　評估組成員揭秘評估過程，認(rèn)為有利于建立服務(wù)型、法治政府

　　“第三方評估工作完全獨立”

　　國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌參加了此次第三方評估。他對新京報記者講述了第三方評估組的工作方式，以及報告的出爐過程。

　　新京報：你參加的評估組，如何進行評估?

　　張占斌：專家和工作人員加起來有40多個人。調(diào)研了十多個省市、二十多個部委。從接受任務(wù)到完成匯報大概兩個月的時間。

　　接到任務(wù)后，一開始是學(xué)習(xí)國務(wù)院文件、中央領(lǐng)導(dǎo)講話，明確任務(wù)，研究我們的方案。然后到部委和省里調(diào)研。調(diào)研回來以后就集中討論這個報告怎么寫，中間要是發(fā)現(xiàn)缺什么東西，向部委要材料，再下去調(diào)研。來來回回跑，很多教授自動放棄休假，整個假期都在干這個事。當(dāng)然，收獲也很多。

　　新京報：都走訪了什么地方?

　　張占斌：我們分了幾個組，去不同的部委和地方調(diào)研，分頭開座談會，去實地看，看材料和匯報，也會去問老百姓。

　　比如我們召開座談會，經(jīng)濟學(xué)家、公共管理專家、企業(yè)家都會邀請。央企負(fù)責(zé)人和民企負(fù)責(zé)人都有，我們還特意找到很多小微企業(yè)負(fù)責(zé)人。我們盡可能多地接觸不同的人。

　　新京報：有沒有人跟你們講難處?

　　張占斌：難處也有。很多干部、很多政府部門，對怎么搞好監(jiān)管不太會，對監(jiān)管很迷茫。我國的監(jiān)管歷史欠賬很多，過去政府習(xí)慣審批，怎么搞監(jiān)管、搞服務(wù)，這方面還有所欠缺。現(xiàn)在還出現(xiàn)一些安全問題、食品問題、藥品問題等，說明監(jiān)管還沒有完全到位。怎么管、怎么樣管好，一個是要提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變作風(fēng)，不能像過去那樣服務(wù)就是收費，管理就是罰款;再一個就是要有先進技術(shù)和手段。

　　新京報：基層老板有什么想法?

　　張占斌：我們專門搞了一個小微企業(yè)家座談會，包括照相館老板都來了，也有剛剛創(chuàng)業(yè)的。他們的直觀感受是，簡政放權(quán)后辦手續(xù)確實簡單了，有的還減稅了，都挺感謝政府的。

　　新京報：在設(shè)計評估路線時，有沒有參考國務(wù)院督查組路線?

　　張占斌：我們在設(shè)計調(diào)查方案的時候，國務(wù)院督查組已經(jīng)開始督查了。我們主要根據(jù)國務(wù)院給我們的題目來決定去哪些地方。督查組去過的省份和部委，我們可以去。督查組沒去過的省份和部委，有的我們也要去。

　　去部委的時候，我們更多選擇下放權(quán)力比較多、對社會影響比較大、社會比較關(guān)注的部門。省份選擇東、中、西有代表性的地方。

　　新京報：在撰寫評估報告的時候，主要講成績還是講問題?

　　張占斌：這也是我們反復(fù)討論的問題，既要講成績，也要講問題，同時還要講建議。比如，有些政策效果不明顯，我們就分析是不是需要一個過程，或者是中間落實或銜接出了些問題，針對不同原因最后提出建議。

　　為了使分析盡可能客觀，我們通過具體例子、數(shù)據(jù)來說明、論證我們的觀點和判斷。我們希望每句話都言之有據(jù)，舉的都是認(rèn)真篩選出來的重要的、有代表性的例子。

　　新京報：評估報告是否借鑒了國務(wù)院督查組的督查結(jié)果?

　　張占斌：我們的第三方評估完全獨立，和政府部門沒有交集。督查和第三方評估是推動改革發(fā)展的一種積極探索，對提高政府治理現(xiàn)代化，包括國家治理水平，是一種積極、有意義的探索。這個制度建立起來以后，對建立服務(wù)型政府、法治政府、有為政府是有益的。

　　新京報：評估組平時是怎么工作的?

　　張占斌：我們上午聽報告，有專人負(fù)責(zé)整理，中午不休息就要拿出初稿來，到晚上基本就得拿出一個定稿來報給領(lǐng)導(dǎo)，同時供組內(nèi)交流。我們大概寫了一百多份素材紀(jì)要，而且有的是當(dāng)天就得整理出來第二天印出來，這樣才能盡快交流，盡快了解。有時候是白天調(diào)研、開座談會，晚上連夜趕到其他省份。這幾個月大家非常忙，也很有效率。

　　新京報：在做第三方評估時，有什么體會?

　　張占斌：中央部委下放的審批權(quán)力含金量越來越高。各個部委都在認(rèn)真研究哪些權(quán)力要下放，哪些權(quán)力要保留，怎么樣能夠經(jīng)得起社會的檢驗，經(jīng)得起歷史的檢驗。

　　下放這些權(quán)力之后，有的地方取得的社會效果非常明顯，有的可能還需要一定過程和時間才能顯現(xiàn)出來?？偟膩碚f，社會各界非常歡迎權(quán)力下放。有的企業(yè)負(fù)責(zé)人說，舉雙手歡迎國務(wù)院、黨中央的決定，也希望把下放的權(quán)力落到實處，特別是在經(jīng)濟進入中高速發(fā)展，有經(jīng)濟下行壓力的情況下，更希望能釋放市場的活力。

　　■第三方評估發(fā)現(xiàn)的主要問題

　　簡政放權(quán)

　　問題：以考證培訓(xùn)代監(jiān)管

　　案例：在勘察設(shè)計行業(yè)實行企業(yè)資質(zhì)和個人資質(zhì)相掛鉤的管理辦法，要求企業(yè)必須有若干名具備一定資質(zhì)的專業(yè)人員。很多企業(yè)平時不需要養(yǎng)那么多人員，只能靠“借證”來滿足這種要求，導(dǎo)致出現(xiàn)大量“掛證交易”現(xiàn)象，使資質(zhì)管理發(fā)生嚴(yán)重變異。

　　棚改工程

　　問題：地方資金缺口

　　案例：經(jīng)過以往幾輪的棚戶區(qū)改造，各城市地段較好、商業(yè)開發(fā)價值較高的棚戶區(qū)已經(jīng)基本改造完成，當(dāng)前和今后的棚改項目大多都是地塊不大、位置不佳、分布零散、商業(yè)開發(fā)價值低的“硬骨頭”，項目難以實現(xiàn)資金自我平衡，也很難吸引社會資本投入，需要在創(chuàng)新政策和方式上狠下工夫。

　　精準(zhǔn)扶貧

　　問題：貧困人口識別和建檔立卡工作需進一步加強和完善

　　案例：云南省反映，貧困人口控制規(guī)模與實際貧困人口數(shù)差距較大，給貧困識別帶來困擾?；鶎痈刹恐v，條件差不多的農(nóng)戶，有的被識別為貧困戶，有的未能被識別為貧困戶，一旦精準(zhǔn)扶貧政策到位以后，會使兩者的政策待遇出現(xiàn)明顯差距，有可能引發(fā)未獲得扶持的貧困農(nóng)戶的不滿。

　　水利工程

　　問題：重大水利工程補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，耕地占用稅偏高

　　案例：現(xiàn)行水利建設(shè)征地政策與鐵路、交通等其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)相比，存在“同地不同價”、“同地不同稅”等問題，土地補償費和移民安置費標(biāo)準(zhǔn)是鐵路、交通行業(yè)的一半甚至更少，而耕地占用稅則高數(shù)倍，導(dǎo)致水利工程征地難、拆遷難、移民安置工作難，影響開工。

　　飲水安全

　　問題：項目運營管理難度大

　　案例：農(nóng)村飲水安全工程解決的農(nóng)村飲水不安全人口史無前例。但是，目前在運營管理方面的難題是，運營單位只能微利甚至虧本經(jīng)營，難以保障水廠正常運營;僅半數(shù)樣本縣出臺了飲水工程維護養(yǎng)護基金管理辦法;運營單位具有一定專業(yè)技能的員工比例低。