工程項目管理系統(tǒng) | OA系統(tǒng) | ERP系統(tǒng) | 工程項目管理軟件 | 裝飾管理系統(tǒng) | 簽約案例 | 購買價格 | 在線試用 | 手機(jī)APP | 產(chǎn)品資料
X 關(guān)閉
工程項目管理軟件系統(tǒng)

當(dāng)前位置:工程項目OA系統(tǒng) > 建筑OA系統(tǒng) > 工程項目管理軟件系統(tǒng)

中美環(huán)境影響評價程序的對比分析

申請免費(fèi)試用、咨詢電話:400-8352-114

簡介: 2005年2月全國范圍內(nèi)掀起的“環(huán)保風(fēng)暴”將公眾的視線集中到了環(huán)境影響評價,該制度肇始于美國,其功能和作用早已為實踐所證明。70年代后各國紛紛引入環(huán)境影響評價制度并制定了相應(yīng)的法律法規(guī),中國就是其中之一。盡管如此,由于在政治體制、經(jīng)濟(jì)水平以及社會文化等方面存在不少差異,中美的環(huán)境影響評價程序出現(xiàn)很多不同。本文從現(xiàn)行中美的法律規(guī)定出發(fā),探討該程序差異的體現(xiàn),分析差異的成因并就完善中國環(huán)評程序提出借鑒意見。
關(guān)鍵字:規(guī)劃環(huán)評 建設(shè)項目環(huán)評 公眾參與

一、中美環(huán)評程序概述

1969年美國歷史性地將環(huán)境影響評價制度(Environmental Impact Assessment 簡稱“EIA”制度或“環(huán)評”制度)引入《國家環(huán)境政策法》,并在隨后的《關(guān)于實施國家環(huán)境政策法程序的條例》(以下簡稱“CEQ條例”)中對該制度予以詳細(xì)規(guī)定,這是世界上提出對人類行為產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估的先聲,中國在1979年實行建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度后,2002年又出臺《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》),使中國的環(huán)境影響評價工作更加法制化、科學(xué)化和具體化。

縱觀中國和美國的環(huán)境影響評價制度,其設(shè)計的目的、功能以及結(jié)果都很類似,惟獨(dú)在由誰發(fā)起評價,如何進(jìn)行評價,、哪些階段參與評價等程序存在較大不同,而這些程序性規(guī)定正是該項制度的核心所在,也是立法的重點(diǎn)以及執(zhí)法的內(nèi)容,實際上,全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員王濤曾在《關(guān)于<中華人民共和國境影響評價法>(草案)的說明》中已經(jīng)指出“環(huán)境影響評價在性質(zhì)上主要具有行政程序法的特征,是環(huán)境保護(hù)法和各項環(huán)境保護(hù)法所容納不了的。”美國則是十分重視程序的國家,“在最高院的一系列判決中,《國家環(huán)境政策法》被嚴(yán)格解讀為‘程序法’而不是‘實體法’,這意味著該法是用來規(guī)制行政機(jī)關(guān)如何做出決定而非它們做出了什么樣的決定。

《環(huán)評法》結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和和環(huán)境管理狀況,將規(guī)劃環(huán)境影響評價正式法定化,作為政府或者有關(guān)工作部門決策中必不可少的一項內(nèi)容,它和建設(shè)項目環(huán)境影響評價構(gòu)成中國的環(huán)評范圍,且兩者適用不同的程序:首先,規(guī)劃環(huán)境影響評價。其中“規(guī)劃”又包含兩種類型,它們分別適用不同的程序:其一為指導(dǎo)性規(guī)劃,即諸如土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用的規(guī)劃以及《環(huán)評法》第八條規(guī)定的專項規(guī)劃中的宏觀性、預(yù)測性的規(guī)劃,這類規(guī)劃在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評價,并編寫該規(guī)劃對環(huán)境影響的篇章或者說明(應(yīng)該實行環(huán)評的“規(guī)劃”的范圍由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門規(guī)定,報國務(wù)院批準(zhǔn),此外,這個過程中沒有公眾參與和專家評審);其二為專項規(guī)劃,即有關(guān)工業(yè)、農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)等的規(guī)劃,對于這類規(guī)劃,編制該規(guī)劃的機(jī)關(guān)應(yīng)該在報批專項規(guī)劃草案之前,對該專項進(jìn)行環(huán)境影響評價,這個過程中應(yīng)該“舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見”,之后編制機(jī)關(guān)將環(huán)境影響報告書和規(guī)劃草案一并保送上級政府或有關(guān)部門,此時由人民政府指定的環(huán)保部門或者其他部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組對環(huán)境影響報告書進(jìn)行審查,通過后再對該專項草案做出決策。其次。建設(shè)項目環(huán)境影響評價:(水土保持的建設(shè)項目經(jīng)水行政主管部門同意后)建設(shè)單位委托具有環(huán)境影響評價資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響評價,(經(jīng)行業(yè)行政主管部門預(yù)審后),報送有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批,建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評價,原審批單位進(jìn)行跟蹤檢查。

美國環(huán)境影響評價程序則比較統(tǒng)一,對于聯(lián)邦政府的立法建議或者其他對人類具有重大影響的重大聯(lián)邦行動,環(huán)評一律分為四個主要階段進(jìn)行。第一階段,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)決定是否編制報告書;第二階段,有關(guān)方確定評價范圍;第三階段,領(lǐng)頭機(jī)關(guān)(leading agency)編制報告書初稿,第四階段,報告書的評論和定稿.

二、中美環(huán)評程序的主要差異

我們可以發(fā)現(xiàn),盡管中國的環(huán)境影響評價制度是從美國引進(jìn)的,但現(xiàn)階段兩國的環(huán)評程序存在著較大差異,筆者試從政治體制、經(jīng)濟(jì)水平以及社會文化等方面來剖析差異的成因,并最終回歸到中國環(huán)評程序的完善問題。

(一)環(huán)評程序的主導(dǎo)者 

就中國環(huán)評程序來看,規(guī)劃環(huán)評中的環(huán)境影響報告書由行政機(jī)關(guān)編制,指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評中甚至沒有公眾參與和專家審查的內(nèi)容,足見行政機(jī)關(guān)單方面啟動并操作整個過程。對于建設(shè)項目環(huán)評,《環(huán)評法》第十六條第二款規(guī)定了三種情況,即建設(shè)項目可能對環(huán)境造成的三種不同程度的影響,相應(yīng)究竟是編制環(huán)境影響報告書,是編制環(huán)境影響報告表,還是填報環(huán)境影響報告表,這由行政機(jī)關(guān)決定,接著由建設(shè)單位委托具有環(huán)評資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評,之后是連續(xù)的預(yù)審和審批,整個過程也是行政機(jī)關(guān)在啟動并主宰著環(huán)評,建設(shè)單位扮演的角色只是非常被動的行政相對人。

這是中國的行政公權(quán)在環(huán)境管理中的充分體現(xiàn),反映了中國環(huán)評的立法本位——即認(rèn)定政府關(guān)心環(huán)保并應(yīng)該運(yùn)用行政權(quán)力管理環(huán)境保護(hù)工作。長久以來,由于我國是一個農(nóng)業(yè)大國,政府作為“君臨天下”的“父母官”操辦了很多的社會事務(wù),公民(老百姓)從而產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的依賴感,近代以來,環(huán)境問題日益突出,市場在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不能完全發(fā)揮其調(diào)節(jié)的功能,這時候行政上的“命令與控制”手段顯得更加有效。然而,過于集中的行政裁量權(quán)在實踐中暴露出了不少問題:

首先,行政機(jī)關(guān)角色沖突?!凹犬?dāng)運(yùn)動員,又當(dāng)裁判員”,如指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評中行政機(jī)關(guān)自己規(guī)劃,自己決策的做法居然能夠?qū)戇M(jìn)法律條文,難道這種做法在立法者眼里沒有值得質(zhì)疑的地方?除非立法者的立場與行政部門保持某種一致性。

其次,為權(quán)力腐敗埋下了隱患。不能排除地方政府或其工作部門在增長GDP的思想下,簡化或排斥環(huán)評程序,甚至讓企業(yè)的環(huán)境影響文件蒙混過關(guān),中國的建設(shè)項目環(huán)評已經(jīng)實施二十多年,《環(huán)評法》出臺也近兩年,按理說環(huán)評制度和思想早已經(jīng)深入人心,起碼也深為有關(guān)國家機(jī)關(guān)和建設(shè)單位熟知,但是江蘇常州卻發(fā)生了震驚全國的“鐵本事件”,據(jù)新浪網(wǎng)報道:“2002年9月至2003年11月,常州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會、江蘇省發(fā)展計劃委員會、揚(yáng)中市發(fā)展計劃與經(jīng)濟(jì)貿(mào)易局先后越權(quán)、違規(guī)、拆項審批了鐵本合資公司的建設(shè)項目。鐵本公司未取得環(huán)保部門批復(fù)環(huán)境影響評價報告書即開工建設(shè),嚴(yán)重違反了國家環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評價法的有關(guān)規(guī)定。”最后幾批官員紛紛落馬,但即便這樣,此次事件造成的傷害尤其是環(huán)境上的損害已經(jīng)無從彌補(bǔ)。

最后,行政決策難以實現(xiàn)公允。專項規(guī)劃僅僅允許一些專家參與審查,而指導(dǎo)性規(guī)劃則干脆由行政機(jī)關(guān)自己決策。封閉式的評審程序,難免不讓人產(chǎn)生諸多疑慮:有沒有經(jīng)過認(rèn)真的評審?審查的標(biāo)準(zhǔn)的什么?一般的規(guī)劃和項目都存在經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境影響并存的情況,評審者的立場是傾向于經(jīng)濟(jì)還是傾向于環(huán)境?總之,只有少數(shù)機(jī)關(guān)或?qū)I(yè)人士參與的程序應(yīng)該說是難以服眾的。

相較之下,美國聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的在環(huán)評中的主導(dǎo)力量就要明顯遜色,它的角色定位應(yīng)該是程序的引導(dǎo)者而不是主導(dǎo)者,因為在四個階段中,沒有一個是行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行事的,在“決定是否編制報告書”的階段,真正的決定者是公眾而非行政機(jī)關(guān),因為如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為擬建議的行動通常無環(huán)境影響的行動,就得編制“無重大影響認(rèn)定”的文件并交由公眾審查,公眾審查認(rèn)為有影響,行政機(jī)關(guān)就必須編制“環(huán)境評價書”,編制過程中如果行政機(jī)關(guān)還認(rèn)定“無重大影響”,則仍得編制“無重大影響認(rèn)定”文件并交由公眾審查,公眾最后的決定為終局決定。

美國環(huán)評中沒有出現(xiàn)一個“審批”的字眼,相反,行政機(jī)關(guān)必須接受有關(guān)各方、公眾的審查,與合作機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)作等外部因素的約束,加上對于公民起訴的防范,行政機(jī)關(guān)一般不敢將行政權(quán)力集中化,獨(dú)自掌控環(huán)評的程序。這也正好印證了美國政府的職能和角色——“小政府、大社會”結(jié)構(gòu)下的服務(wù)型政府。此外,公眾善于懷疑政府、善于張顯自己的環(huán)境權(quán)利,在一定程度上也促使了行政機(jī)關(guān)必須謹(jǐn)慎地保持“引導(dǎo)者”的姿態(tài)。

(二)環(huán)評程序啟動的時機(jī)

環(huán)評程序啟動的時機(jī),也就是環(huán)評介入整個規(guī)劃或建設(shè)項目的時間,其具有重要的意義,介入時間過晚將使環(huán)評根本“無環(huán)可評”,當(dāng)然更不可能操之過急。目前中國和美國對此的規(guī)定較為原則性:

1.中國的情形。針對三種環(huán)評對象,《環(huán)評法》規(guī)定了三種情形:

(1)指導(dǎo)性規(guī)劃,“應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中組織進(jìn)行環(huán)境影響評價,編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明?!保ǖ谄邨l第1款、第八條第二款)這條規(guī)定比較明確。

(2)專項規(guī)劃,“應(yīng)當(dāng)在該專項規(guī)劃草案上報審批前,組織進(jìn)行環(huán)境影響評價,并向?qū)徟搶m椧?guī)劃的機(jī)關(guān)提出環(huán)境影響報告書。”(第八條第1款),本款語焉不詳之處在于:規(guī)劃草案與環(huán)境影響報告書的編制誰在前誰在后,還是兩者同時進(jìn)行?筆者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在形成一個規(guī)劃的想法的同時,就必須同時意識到這個規(guī)劃有沒有環(huán)境影響,乃至影響大概有多大,比如三峽電站的規(guī)劃,牽涉的因素很多,其中之一就是明確即將修建的大壩必將對水庫區(qū)的生態(tài)環(huán)境、文物古跡、移民生產(chǎn)生活等方面帶來影響,然后通過具體的分析、論證,從環(huán)境影響的角度確定該規(guī)劃有無可行性。

(3)建設(shè)項目。法律沒有詳細(xì)規(guī)定環(huán)評程序何時可以介入項目建設(shè),只說明建設(shè)單位在開工建設(shè)之前應(yīng)該委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)評。我們不妨看一下歷史,在《環(huán)評法》“三讀”的過程中,全國人大法律委員會刪除了美國獨(dú)創(chuàng)的“替代方案”條款,理由是“要求所有的建設(shè)項目都要另搞替代方案,難以做到,也沒有必要?!边@樣一來,許多建設(shè)項目既然沒有替代方案,就直接報送到計委、發(fā)改委,甚至直接由后者發(fā)起某項項目。我們不能排除中國仍然留有部門利益的殘余,那樣,這些能“創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益”的項目自然而然地在計委和發(fā)改委等處立項,這個過程中幾乎沒有環(huán)評,因為在他們看來環(huán)評是后來的事,問題就在于此,立項階段中,項目的規(guī)模、選址、設(shè)備等要素基本已經(jīng)敲定,如果通過立項,那么后來環(huán)評程序的功能似乎只是論證該建設(shè)項目沒有不利的環(huán)境影響,或者尋求減少環(huán)境影響的對策。這樣失去了從源頭上把關(guān)環(huán)境影響項目的良機(jī)。實踐中這樣的事例不在少數(shù),2005年2月國家環(huán)保總局掀起“環(huán)評風(fēng)暴”,叫停30個嚴(yán)重違反環(huán)評法的大型建設(shè)項目,事實上,這些項目中就已經(jīng)有很多通過了立項。

2.美國的情形。“CEQ條例對三種主要的行政行為的環(huán)境影響評價時機(jī)作了原則規(guī)定:(1)對聯(lián)邦性質(zhì)機(jī)關(guān)直接從事的工程或項目,環(huán)境影響報告書必須在可行性分析階段完成;(2)對行政裁判行為,環(huán)境影響報告書的定稿必須先于行政機(jī)關(guān)人員的正式行政裁判建議和有關(guān)環(huán)境影響的那一部分公開聽證會;(3)對非正式的制定規(guī)則的行為,環(huán)境影響報告書的初稿必須與擬議的規(guī)則同時提出?!庇纱丝梢钥闯?,美國也貫徹這么一個基本的準(zhǔn)則:報告書在決策之前完成(而不是開始編制)并為決策者在決策中所用,避免報告書成為在決策之后為決策提供論證的文件。美國的這項規(guī)定其實也非常缺乏操作性,但由于“納稅人”監(jiān)督有力,政府時刻得注意環(huán)評的時機(jī),并且和公眾取得溝通和對話。

(三)環(huán)評程序的期限

《環(huán)評法》第二十二條第三款:“審批部門應(yīng)當(dāng)自收到環(huán)境影響報告書之日起六十日內(nèi),收到環(huán)境影響報告表之日起三十日內(nèi),收到環(huán)境影響登記表之日起十五日內(nèi),分別作出審批決定并書面通知建設(shè)單位。”這只針對建設(shè)項目環(huán)評批準(zhǔn)期限,對編制環(huán)境影響文件的期限卻未予規(guī)定。此外,指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評期限與規(guī)劃的期限相同,專項規(guī)劃的批準(zhǔn)期限未予明確。

CEQ條例則主要規(guī)定了兩個時間段:報告書初稿完成后在《聯(lián)邦公報》上公布,接受各方評論,時間為90天。評論期滿后,領(lǐng)頭機(jī)關(guān)對評論作出相應(yīng)的反應(yīng),再次將報告書定稿公布,時間為30天,欺瞞后將報告書交給決策者。

可以看出,中國和美國在明確的期限上存在的最大不同之處——中國將60天交給審批機(jī)關(guān),美國將120天分兩個階段交給公眾!

本文論述到此實際上與前文形成印證:中國的管理模式是政府高度管制,美國則采取政府與公眾合作的模式,雖然兩者基于不同的國情,但如此明顯的反差卻也足以引起一些思考。前文已經(jīng)交待,《環(huán)評法》和《CEQ條例》在實踐操作的層面上均可以視為行政程序法,既然是行政程序法,那么它們都必然形成了各自的關(guān)于公正和效率的模式。有人認(rèn)為“無論哪一種程序模式,都必須兼顧公平和效率,只是權(quán)利模式側(cè)重于公平,效率模式側(cè)重于效率。”

筆者對此表示贊同,進(jìn)一步推論,筆者認(rèn)為中國的環(huán)評程序?qū)儆凇靶适健?,美國的環(huán)評程序則屬于“權(quán)利式”。

盡管中國建設(shè)項目環(huán)境影響文件的審批期只有60天,似乎比起美國的120天縮短一倍,但是,這不能真正地代表效率之高,行政機(jī)關(guān)在這60天里的工作無外乎“召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對環(huán)境影響報告書進(jìn)行審查”,所以這60天中的工作量與其功效有點(diǎn)失稱,再說萬一行政機(jī)關(guān)非要在第60天給出審批結(jié)果的話,那么對于建設(shè)單位來說,耽誤的時間、機(jī)遇可能難以估量。同樣,對于美國來說,盡管法律規(guī)定公眾有30天的評論期,有足夠的時間來維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益,但筆者認(rèn)為初稿的90天評論期也過長,公眾完全可以憑借極為快捷的信息渠道盡快發(fā)表自己的見解,因此將90天壓縮為60天更加適宜。

(四)環(huán)評程序的公眾參與

“在政府行政領(lǐng)域,公民的參與對保證政府的運(yùn)作有關(guān)鍵的作用,通過公民的參與可以達(dá)到如下之目的:向公民傳達(dá)信息;從公民中獲取信息;改善公共政策、規(guī)劃和項目…延續(xù)或避免政策決定的困難?!笨梢姽駞⑴c(即公眾參與)行政管理的理性在于保障政府決策和社會公眾權(quán)利的雙重優(yōu)化。

1.公眾參與的前提

(1) “公眾”的范圍

中美“公眾”定義的外延大同小異,都指擁有該國國籍的居民,但中國把“專家”獨(dú)立在公眾之外,突出了專家在環(huán)評中的重要地位。實踐中,能真正參與環(huán)評的公眾在領(lǐng)域和數(shù)目上都是有限的,這主要取決于參與途徑。

就中國而言,專項規(guī)劃機(jī)關(guān)和建設(shè)單位在報批環(huán)境影響評價文件草案之前,必須“舉行論證會、聽證會,或者采取其他形式,征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見”,實踐中真正有多少普通百姓能參與論證或者聽證?出席的人員能否反映所有公眾或起碼是有利益影響的公眾的心聲?在一個聽證制度體系尚不夠健全的發(fā)展中國家,可能更多的只是形式上宣揚(yáng)民主行政,稀釋各方的狐疑。

美國的公眾參與途徑主要也是聽證會,可見作為一種渠道或制度,聽證本身是美好的,關(guān)鍵在于落實它的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和配套制度。美國人民在生活殷實后自然把注意力轉(zhuǎn)到生活質(zhì)量上來,環(huán)境問題是他們早在70年代就已經(jīng)非常關(guān)注的問題之一,1970年“地球日”環(huán)保運(yùn)動席卷全美,可謂自下而上規(guī)模最大的“公眾參與”活動。所以,歷史傳統(tǒng)也催生了美國社會公眾參與的體系建設(shè)。

(2) 政府接納公眾的程度

世界各國基本上鼓勵公眾參與行政事務(wù),但各政府對于公眾的接納度有別,這取決于政府自身的地位和作用。中國在計劃經(jīng)濟(jì)中沉寂了很多年,現(xiàn)在雖已建立市場經(jīng)濟(jì),但政府的宏觀調(diào)控等手段仍然發(fā)揮者重要的作用,因此,國家不能在所有領(lǐng)域都市場化,在一些關(guān)乎公眾利益的社會事務(wù)上,政府保留了絕對比重的發(fā)言權(quán)和決定權(quán),如此情形之下,公眾參與行政的效力就受到削弱,越削弱就越影響公眾的積極性,從而形成一個公眾不愿過問大小行政事務(wù)的不良循環(huán)。此外,中國自古就存在“權(quán)力崇拜”的思想,認(rèn)為當(dāng)了“官”就自然獲得管人管事的權(quán)力,這種嚴(yán)重的官本位理念甚至延續(xù)到“一切權(quán)力屬于人民”的今天,從問題的相對面看,公眾的權(quán)利意識也一直被壓制著,難得有機(jī)會行使參政議政的權(quán)利。綜合分析可見,中國政府對公眾參與的接納度還有待加強(qiáng)。

美國只有兩百多年的歷史,但從華盛頓時代的制憲會議開始,始終融合了國民參政議政的意愿和行動。可以說當(dāng)今的美國已經(jīng)建立起“新公共管理”取相模式的政府,因為它符合“新公共管理”的思想,“強(qiáng)調(diào)國家、各種社會組織(公眾)之間的一種伙伴關(guān)系,強(qiáng)調(diào)它們各自在社會秩序中的能動作用。認(rèn)為在一個多元的社會里,必須尋求并保持社會秩序、民主和社會公正之間的平衡”。筆者認(rèn)為美國政府很好地改革了自身體制并接納了公眾參與行政。

(3) 信息公開

只有讓公眾了解、掌握規(guī)劃或建設(shè)項目的資料信息,才能讓公眾對此進(jìn)行評論,所以信息公開是公眾參與環(huán)評的必要前提。根據(jù)《環(huán)評法》第十一條、第二十一條,規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項目的建設(shè)單位在報批環(huán)境影響報告書前,應(yīng)該采取有關(guān)形式征求公眾的意見,而無需在此前將有關(guān)的文件予以公開,這意味著公眾參與環(huán)評之前對該規(guī)劃和項目毫不了解,要求其在短時間的聽證會或調(diào)查中對草案提出意見,難度非常之大,所以這樣的意見征求往往流于形式,難以真正實現(xiàn)公眾參與的效果。

相較之下,美國的信息公開制度要完善得多。立法依據(jù)可以追溯到《行政程序法》第552條—行政機(jī)關(guān)有在《聯(lián)邦公報》披露特定信息的法律義務(wù);《情報自由法》、《陽光下的政府法》等多部法律都有信息公開的具體規(guī)定。環(huán)評實踐中,政府的公告貫穿四個階段,“公告包括范圍界定公告、初步?jīng)Q定公告、意思通告、可獲得環(huán)境影響報告書草案的通告、可獲得最后的環(huán)境影響報告書的通告,以及做出決定記錄的公告等?!痹谶@種情況下,公眾能夠獲得與環(huán)境報告書的編制機(jī)關(guān)相差無幾的資料信息,從而在充裕的時間里研究相關(guān)報告并提出自己的意見。不斷公開的信息確保了公民的意見質(zhì)量,也充分尊重了公眾的知情權(quán)?!?/p>

2.公眾參與的階段

《環(huán)評法》允許公眾介入環(huán)評的階段十分有限:首先,對于指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評,根本不設(shè)專家審查和公眾參與的內(nèi)容,然而,這些關(guān)于土地利用、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用的規(guī)劃牽涉最為廣大群眾的利益,更加需要專家進(jìn)行可行性論證、聽取公眾的意愿和建議;其次,對于專項規(guī)劃的環(huán)評,只在報批規(guī)劃草案前征求公眾對于環(huán)境影響報告書的意見,而在編寫報告書、專家審批等階段排除了公眾參與,實踐中報告書因公眾的意見而進(jìn)行大副更改的情況非常罕見,一方面是既定方案或者說是既定利益已經(jīng)確定,另一方面也是行政效率使然;最后,對于建設(shè)項目的環(huán)評,建設(shè)單位也只是報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前征求公眾的意見,至于項目可行性研究、建設(shè)項目設(shè)計、環(huán)境影響后評估等階段卻沒有公眾的參與,然而實踐證明,正是在其他階段公眾更能把握建設(shè)項目的環(huán)境影響,更為直接、方便地監(jiān)督建設(shè)單位落實“三同時”制度,所以《環(huán)評法》將公眾的意見只局限于審批前的階段應(yīng)該是一種缺憾,不能真正讓公眾主張自己的環(huán)境權(quán)益。

美國的環(huán)評程序有兩個階段直接包含公眾參與:第一階段,行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其擬議的行為無重大環(huán)境影響,出具“無重大影響認(rèn)定”文件,公眾予以審查并具有最終的決定效力;第四階段,即“報告書的評論和定稿”,這是整個環(huán)評中最重要的階段。其間公眾先有90天對于報告書初稿的評論期,領(lǐng)頭機(jī)關(guān)研究并作出反映后定稿,公眾再次獲得30天對于定稿的評論期,可以說這是公眾主導(dǎo)的階段,行政機(jī)關(guān)則是合作性的接收意見和針對實質(zhì)性意見作出不同類型的反映,或修改所有方案,或補(bǔ)充修改有關(guān)的分析等。當(dāng)然,第二、第三階段行政機(jī)關(guān)必須將其活動事項依法公告,公眾有權(quán)對其監(jiān)督,這也是公眾參與的表現(xiàn)形式??梢?,美國的環(huán)評程序給了公眾很大的介入范圍,讓公眾最大自由地與機(jī)關(guān)合作,共同決定立法建議或者建設(shè)項目的實施情況。

3.公眾參與的反饋

如前文所述,行政機(jī)關(guān)和公眾互動的功能在于“向公民傳達(dá)信息;從公民中獲取信息;改善公共政策、規(guī)劃和項目”,筆者認(rèn)為只有將公眾的意見當(dāng)作意見來處理才能發(fā)揮公眾參與的作用,相反,如果只是讓公眾埋怨幾句而草草了事,那么還不如免除公眾參與這一環(huán)節(jié)以節(jié)約社會資源。

中國和美國行政機(jī)關(guān)對于公眾意見的反饋是不同的:就中國而言,《環(huán)評法》第十一條第二款規(guī)定:“(專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書)編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見,并應(yīng)當(dāng)在報送審查的環(huán)境影響報告書中附具對意見采納或者不采納的說明?!钡诙粭l第二款規(guī)定:“建設(shè)單位報批的環(huán)境影響報告書應(yīng)當(dāng)附具對有關(guān)單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明。”可見,義務(wù)主體對公眾的態(tài)度是“應(yīng)當(dāng)”,反映是“考慮并說明”,這種宣示性的條款在實踐中根本無法真正落實!誰知道行政機(jī)關(guān)是否認(rèn)真考慮了?如何舉證認(rèn)定機(jī)關(guān)沒有認(rèn)真考慮?對采納意見的情況說明該以何為標(biāo)準(zhǔn)?如果未盡說明義務(wù),其法律責(zé)任如何?《環(huán)評法》無以回答。

美國行政機(jī)關(guān)對于公眾提出的意見和作出的決定給予了充分的尊重。環(huán)評的第一階段,公眾的審查決定能夠否決行政機(jī)關(guān)對于“無重大環(huán)境影響”的認(rèn)定,足見公眾決定的決策效力。對于第四階段的評論,行政機(jī)關(guān)“必須”個別或集合地研究公眾具體而明確的意見,然后對此作出不同形式的反應(yīng),與中國行政機(jī)關(guān)相比,其態(tài)度是“必須”而非“應(yīng)當(dāng)”,反應(yīng)是“研究并有針對性地反映”而非“考慮并說明”,由此可見,美國對于公眾意見的參考或適用程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)甚于中國。

三、完善中國環(huán)評程序的建議

中國是一個行政權(quán)主導(dǎo)的社會,在環(huán)境管理領(lǐng)域中它的作用尤為顯著。現(xiàn)在擺在我們面前的問題是,國家行政權(quán)力如此之大并且有擴(kuò)張的趨勢,我們?nèi)绾螌W(xué)習(xí)借鑒美國成功的經(jīng)驗,將行政實體規(guī)范同行政程序規(guī)范結(jié)合起來,使行政主體在公眾或其他各方的制約下依法行政,使靜態(tài)、專斷的行政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)、合作的行政權(quán),在各種社會力量較為平衡的形態(tài)中實現(xiàn)國家環(huán)境行政管理?!董h(huán)評法》的實體規(guī)范還是比較先進(jìn)的,如引入戰(zhàn)略環(huán)評、后環(huán)評等制度,但是從前文的分析可以看出,中國的環(huán)評程序需要完善以下幾個方面:

(一)完善行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制約機(jī)制。沒有制約因素的權(quán)力是危險的,行政機(jī)關(guān)擁有決定重大規(guī)劃的權(quán)力,擁有批準(zhǔn)下級規(guī)劃和建設(shè)單位環(huán)境影響報告書的權(quán)力,需要建立并運(yùn)行一個妥善的權(quán)力制約機(jī)制加以平衡。比如提倡行證復(fù)議,支持公民訴訟,加大輿論對于規(guī)劃和建設(shè)項目的暴光率等。

(二)明確若干程序的期限。只有明文規(guī)定某程序的期限,才能防范行政機(jī)關(guān)延期甚至不作為,也能明確相對人啟動救濟(jì)程序的起算時間。《環(huán)評法》有待明確的規(guī)定有:1。明確專項規(guī)劃環(huán)境影響報告書的審批期限;2。將建設(shè)項目環(huán)境影響報告書審批期限從60天壓縮為30天;3。規(guī)定報送規(guī)劃草案和建設(shè)項目草案前的公眾評論期為30天。

(三)建設(shè)項目立項階段進(jìn)行初步環(huán)評。在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定環(huán)境行政主管部門以外的行政機(jī)關(guān)對于申請的項目有義務(wù)進(jìn)行初步的環(huán)境影響評價。責(zé)令申請單位出具環(huán)評大綱,組織有關(guān)專家審查,必要時會同環(huán)境影響區(qū)域的居民代表進(jìn)行初步討論。

(四)健全公眾參與制度。這是《環(huán)評法》亟需完善的制度之一。從比較宏觀的層次上說我們必須從以下幾個方面入手:1。轉(zhuǎn)變政府觀念,培養(yǎng)政府公眾合作行政的思想意識;2。借鑒《上海市政府信息公開規(guī)定》的法律規(guī)范,增加《環(huán)評法》關(guān)于公開規(guī)劃和建設(shè)項目資料信息的法律規(guī)定,盡量具體化,使其具有可操作性;3。拓展公眾參與環(huán)評的途徑,尤其保證舉行聽證會的次數(shù)、質(zhì)量以及對于普通公眾的方便程度;4。擴(kuò)大公眾參與的范圍。允許公眾介入指導(dǎo)性規(guī)劃環(huán)評,同時明確行政機(jī)關(guān)負(fù)有公告有關(guān)文件的義務(wù)。(涉及國家秘密的除外);在建設(shè)項目環(huán)評中,允許公眾參與其他環(huán)節(jié),實現(xiàn)全程參與,具體模式為:立項、環(huán)評大綱及審查-環(huán)評報告書-環(huán)境影響技術(shù)評估-項目可行性研究報告-建設(shè)項目設(shè)計-建設(shè)項目施工-項目竣工驗收-環(huán)評后評估。5。提升公眾意見的決策力。在嚴(yán)格要求公眾意見達(dá)到一定質(zhì)量的基礎(chǔ)上(如非常切合實際、比較具體明確),強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)必須予以充分分析,并就分析結(jié)果對報告書作出適當(dāng)?shù)姆从?,以及明確行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員違反該規(guī)定的法律責(zé)任。

參考文獻(xiàn):

[1] William H. Rodgers, Jr. Environmental Law, 2nd ed Hornbook serious[M] ,p.810

[2] 王 曦:美國環(huán)境法概論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1992年,第225頁。

[3] 李伯勇:全國人大法律委員會關(guān)于<中華人民共和國環(huán)境影響評價法>(草案)修改情況的匯報[J].全國人民代表大會常務(wù)委員會公報,2002。6


[4] 王 曦:美國環(huán)境法概論[M]. 武漢:武漢大學(xué)出版社,1992年,第224頁。

[5] 崔 浩:行政法教程[M].浙江:浙江大學(xué)出版社,2003,第170頁。


[6] US Advisory Commission on Intergovernment relations: Citizen Participation in the American System[M].1979,P292.

[7] 曹鳳中:“新公共管理”的取相模式對深化環(huán)境影響評價工作中的公眾參與的思考[J]環(huán)評動態(tài),2004,(8)。

[8] 李艷芳:論公眾參與環(huán)境影響評價中的信息公開制[J].江海學(xué)刊,2004,(1)。

作者介紹:謝賢林,男,江西上饒人,2003年畢業(yè)于東南大學(xué),現(xiàn)為上海交大法學(xué)院環(huán)境資源法研究所碩士研究生。

郵箱是 blackhorse@sjtu.edu.cn,歡迎老師、同學(xué)的指導(dǎo)與交流。

發(fā)布:2007-07-30 10:07    編輯:泛普軟件 · xiaona    [打印此頁]    [關(guān)閉]
相關(guān)文章:

泛普工程項目管理軟件系統(tǒng)其他應(yīng)用

項目管理工具 禪道項目管理軟件 夢龍項目管理軟件 微軟項目管理軟件 裝飾管理系統(tǒng) 裝修預(yù)算軟件 項目計劃軟件 項目進(jìn)度管理軟件 軟件項目管理工具 材料管理軟件 工程項目管理軟件系統(tǒng) 項目管理系統(tǒng) 施工管理軟件 建筑工程項目管理軟件 工程管理軟件