淺議新加坡城市規(guī)劃縱覽

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今日的新加坡是一個(gè)興旺繁榮的現(xiàn)代化大都市,其成功的城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)已成為我國(guó)許多城市借鑒的范例。
    新加坡受資源約束,但它仍然取得了很成功的發(fā)展。土地是最大的約束,因?yàn)檫@個(gè)國(guó)家的一切都要在641.4 平方公里的土地內(nèi)獲得。這其中包括過(guò)濾水的提供、污水處理、焚化工廠、發(fā)電廠、軍事設(shè)施、機(jī)場(chǎng)以及住宅、工業(yè)、商業(yè)和娛樂(lè)設(shè)施等。因此新加坡的規(guī)劃對(duì)于國(guó)家的生存尤為重要。
    新加坡的城市規(guī)劃管理者面臨著兩個(gè)重大的挑戰(zhàn):第一是使土地的利用最優(yōu)化,使有限的土地滿足所有的需求;第二是保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市發(fā)展的平衡,提供一個(gè)很好的生活和工作環(huán)境。由于有很多發(fā)展限制,規(guī)劃者必須很好地協(xié)調(diào)土地的各種利用,以創(chuàng)造一個(gè)有特色的、綠色而美麗的多功能城市。
    要達(dá)到一個(gè)平衡非常困難。盡管如此,通過(guò)良好的規(guī)劃以及政府強(qiáng)有力的支持,新加坡的自然環(huán)境和生活品質(zhì)在過(guò)去30 年內(nèi)得到了飛躍提高。它的自然環(huán)境高度城市化,但它仍是一個(gè)典型的熱帶花園城市。調(diào)查顯示,新加坡居民的生活質(zhì)量已經(jīng)達(dá)到世界最高水平。
    過(guò)去30 年的自然開(kāi)發(fā),特別是城市中心區(qū)實(shí)質(zhì)開(kāi)發(fā)的過(guò)程,作為一項(xiàng)關(guān)鍵性的要素和重要的政策方針,對(duì)新加坡城市規(guī)劃和再開(kāi)發(fā)做出了巨大貢獻(xiàn),它的城市戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo),簡(jiǎn)而言之,就是使新加坡成為一個(gè)“怡人的熱帶城市”。
    開(kāi)發(fā)階段
    現(xiàn)代新加坡的實(shí)質(zhì)性城市開(kāi)發(fā)分為四個(gè)階段。
    令人窒息的擁擠時(shí)期
    上世紀(jì)50 年代末到60 年代初,新加坡的城市問(wèn)題已經(jīng)到了難以解決的地步。過(guò)度擁擠、住房短缺以及不衛(wèi)生的生活條件在城市中心區(qū)隨處可見(jiàn),到處擁擠,滿是貧民窟。1 / 4 的居民擠在島上1 % 的地區(qū)里。生活條件更令人震驚,常常是50 多個(gè)人擠在一個(gè)二、三層樓的商鋪房間內(nèi)。過(guò)度擁擠很大程度上來(lái)自出租人對(duì)房間的隨意無(wú)序劃分。
    1958 年第一個(gè)總體規(guī)劃誕生。這標(biāo)志著全方位持續(xù)改造時(shí)代的到來(lái)。1958年的總體規(guī)劃提出了一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃,強(qiáng)調(diào)要通過(guò)土地規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)合理的土地利用。所有的城市土地逐步分區(qū),劃出了綠色地帶和新城鎮(zhèn)區(qū)域。穩(wěn)扎穩(wěn)打的發(fā)展構(gòu)想和減少公眾對(duì)規(guī)劃干預(yù)的設(shè)想已經(jīng)證明,并不足以應(yīng)付城市快速發(fā)展的步伐。1959年新當(dāng)選的新加坡政府把提高生活質(zhì)量和解決擁擠問(wèn)題列為政治議程上首需解決的問(wèn)題。
    現(xiàn)代城市的初步形成
    上世紀(jì)60 年代到70 年代,公共住房計(jì)劃迅速解決了城市的擁擠問(wèn)題。在第一個(gè)五年計(jì)劃里,共完成了5.4 萬(wàn)套公寓,這比由新加坡殖民當(dāng)局建造的2.3 萬(wàn)個(gè)單位超過(guò)了一倍還多。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人擁有自己住房的政策推動(dòng)了建筑的快速進(jìn)展。
    上世紀(jì)60 年代中期,城市經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工程也活躍地開(kāi)展起來(lái)。1 9 6 7 年由城市重建局(U R A )負(fù)責(zé)的一項(xiàng)獨(dú)特的土地出讓程序,需要各私營(yíng)單位和公眾部門協(xié)作完成。概念規(guī)劃1971 年得到了聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的援助,以指導(dǎo)其長(zhǎng)期的城市開(kāi)發(fā)。這項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)用于指導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā),其針對(duì)的目標(biāo)依次是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足住房需求以及人們的基本社會(huì)需要,通過(guò)一項(xiàng)周密的分散政策,將市中心的居民人口和工業(yè)人口逐漸轉(zhuǎn)移。與此同時(shí),市中心通過(guò)城市復(fù)興逐漸成為了國(guó)際金融、商業(yè)和旅游中心。
    品質(zhì)和特色的增長(zhǎng)
    新加坡上世紀(jì)70年代的標(biāo)志是市中心擁擠問(wèn)題的解決和現(xiàn)代城市建造的開(kāi)始,80 年代的中心轉(zhuǎn)向了城市形象的塑造。更多的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了生活質(zhì)量,其中重點(diǎn)包括環(huán)境品質(zhì)。 重心在于建造一個(gè)現(xiàn)代金融中心,利用自己與眾不同的建筑風(fēng)格成為一個(gè)有特色的熱帶城市。
    對(duì)品質(zhì)和特色的格外重視甚至波及到公共住宅領(lǐng)域。住宅開(kāi)發(fā)部試圖改變延續(xù)至今的房屋設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),以實(shí)現(xiàn)每個(gè)城鎮(zhèn)都有自己與眾不同的特色。
    21世紀(jì)初的新景象
    在八、九十年代的交替時(shí)期,新加坡處在新一輪社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的浪尖。首先是人口控制改革。政府現(xiàn)在所面臨的已不僅僅是人口過(guò)剩,政府的人口政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向通過(guò)各種發(fā)明和有選擇的移民來(lái)鼓勵(lì)人口增長(zhǎng)。其次是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和科學(xué)技術(shù)改革。政府希望經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度更加適度,到2000 年每年的增長(zhǎng)速度為3%~5%,到2030 年每年的增長(zhǎng)速度為2.5 % ~3 % 。商業(yè)、貿(mào)易和工業(yè)仍是經(jīng)濟(jì)重點(diǎn),將有充足的土地留出來(lái)滿足這些需求。道路、港口和機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施將得到進(jìn)一步開(kāi)發(fā)。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的平衡。很多重要的公共設(shè)施(如焚化工廠、垃圾傾倒區(qū)、污水處理站)是土地的主要占用者,在它們周圍的土地開(kāi)發(fā)也受到限制?，F(xiàn)行的規(guī)劃策略是將這些地點(diǎn)盡量設(shè)置在一起或者與其他的污染區(qū)設(shè)置在一起,這樣受限制的地方就會(huì)減小。隨著環(huán)境技術(shù)的改變,技術(shù)解決將被用于開(kāi)發(fā)建設(shè),以減少對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)周圍的限制。四是財(cái)富的增長(zhǎng)。富裕使人們對(duì)環(huán)境改善和生活質(zhì)量提出了更高的要求。新的城市發(fā)展戰(zhàn)略必須適應(yīng)人們對(duì)住宅、娛樂(lè)、交通、文化以及其他方面的需求。
    與此同時(shí),新一代領(lǐng)導(dǎo)階層將目光瞄準(zhǔn)21 世紀(jì)——新加坡將成為獨(dú)特的、怡人的熱帶城市。到21世紀(jì)末,新加坡的目標(biāo)是達(dá)到瑞士的生活水準(zhǔn)。
    規(guī)劃修編后的概念規(guī)劃
    所有這些變化使新加坡誕生了一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃——概念規(guī)劃,這項(xiàng)規(guī)劃于1991 年完成。修訂后的規(guī)劃憧憬了新加坡未來(lái)的生活:那時(shí)新加坡人口將達(dá)到或超過(guò)400 萬(wàn),人們享受著更高品質(zhì)的生活,住著寬大舒適的房屋,享受著工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)、休閑和文化帶來(lái)的良好的環(huán)境。概念規(guī)劃的主要目標(biāo)包括:a) 滿足所有對(duì)環(huán)境和生活質(zhì)量改善的需求; b) 暫緩?fù)渌饕鞘性诮?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的競(jìng)爭(zhēng); c) 保證城市貨物供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的靈活性; d) 充分利用地理、歷史、氣候和文化資產(chǎn)的優(yōu)勢(shì),創(chuàng)造一個(gè)持久、美麗、獨(dú)特的亞洲城市。
    成功的關(guān)鍵要素
    新加坡城市開(kāi)發(fā)成功的主要原因在于有一個(gè)明確、清晰和強(qiáng)有力的政府控制機(jī)制,它創(chuàng)造了堅(jiān)定的政策環(huán)境,針對(duì)開(kāi)發(fā)采取了建設(shè)性的方法,使專業(yè)規(guī)劃者與企業(yè)能夠很好地合作。
    三級(jí)規(guī)劃系統(tǒng)推動(dòng)執(zhí)行
    在戰(zhàn)略層次上,新加坡的自然開(kāi)發(fā)規(guī)劃中就采用了富有遠(yuǎn)見(jiàn)的步驟。
    概念規(guī)劃只是一個(gè)廣泛的戰(zhàn)略規(guī)劃,在廣泛的構(gòu)架和長(zhǎng)期戰(zhàn)略的指引下,第二級(jí)更詳細(xì)的計(jì)劃出臺(tái),并將新加坡劃分為55 個(gè)更小的規(guī)劃區(qū)域。在概念規(guī)劃結(jié)束后,就要開(kāi)始詳細(xì)的“開(kāi)發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃(DGPs)”。它能提供一個(gè)地區(qū)的規(guī)劃前景,并能提供指導(dǎo)開(kāi)發(fā)的控制參數(shù),如土地利用情況、強(qiáng)度和海拔高度等。
    到了第三級(jí),“開(kāi)發(fā)控制”作為行政機(jī)構(gòu),是“開(kāi)發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需借助的工具。新加坡的規(guī)劃系統(tǒng)具有規(guī)劃法所賦予的法定效力,在進(jìn)行開(kāi)發(fā)之前,所有的開(kāi)發(fā)提議必須獲得主管部門的批準(zhǔn)。“開(kāi)發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”將對(duì)這些提議的價(jià)值做出指導(dǎo)性評(píng)估。環(huán)保局等其他相關(guān)政府部門也要經(jīng)常商議,以保證工程在獲得批準(zhǔn)之前符合政府相關(guān)的政策方針。
    多部門協(xié)作途徑
    由于有了清晰的前景,所有計(jì)劃和執(zhí)行措施都是圍繞規(guī)劃來(lái)開(kāi)展的。在地區(qū)規(guī)劃中,相關(guān)的部門要進(jìn)行商議,并且他們的觀點(diǎn)要進(jìn)行綜合。于是多部門委員會(huì)成立,并承擔(dān)起調(diào)整不同需求和解決沖突的特殊作用?？傮w規(guī)劃委員會(huì)就是這樣的例子。
    總體規(guī)劃委員會(huì)(MPC)是城市重建局的主要規(guī)劃者,代表著不同的政府部門,如國(guó)家發(fā)展部、環(huán)保部、貿(mào)工部、國(guó)防部、土地辦公室、建屋發(fā)展局、社會(huì)工作部、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和城鎮(zhèn)合作社?？傮w規(guī)劃委員會(huì)還承擔(dān)著保證國(guó)有土地得到最佳和最適當(dāng)利用的任務(wù)。由于新加坡政府控制了至少70%的土地所有權(quán),并且是基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、住宅和工業(yè)開(kāi)發(fā)最大的開(kāi)發(fā)商,因此總體規(guī)劃委員會(huì)提供了重要的機(jī)構(gòu),能保證土地開(kāi)發(fā)按照概念規(guī)劃要求進(jìn)行。它還提供了一個(gè)論壇,供規(guī)劃和執(zhí)行部門解決爭(zhēng)端。
    公開(kāi)透明的規(guī)劃系統(tǒng)
    近年來(lái),政府在制定規(guī)劃和政策方針時(shí)更加公開(kāi)和透明,并鼓勵(lì)更多的公眾參與規(guī)劃進(jìn)程和提供反饋意見(jiàn)。“開(kāi)發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”就被公開(kāi)展示,并且鼓勵(lì)公民針對(duì)這些建議提出自己的意見(jiàn)。部長(zhǎng)經(jīng)常召開(kāi)國(guó)有開(kāi)發(fā)交流會(huì),并從公眾的反饋意見(jiàn)中作出選擇,專業(yè)組織、開(kāi)發(fā)商、企業(yè)家、利益集團(tuán)、社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)以及公眾代表等都被邀請(qǐng)并發(fā)表自己的觀點(diǎn)。通過(guò)這些公眾代表,所有有用的意見(jiàn)都將被整合進(jìn)最終的“開(kāi)發(fā)指導(dǎo)計(jì)劃”。
    未來(lái)的展望
    新加坡過(guò)去30 年的規(guī)劃給所有的開(kāi)發(fā)行動(dòng)提供了一個(gè)良好的環(huán)境,并避免了城市發(fā)展中缺乏控制的問(wèn)題。政府對(duì)重要規(guī)劃的高度負(fù)責(zé)在某種程度上成了國(guó)家開(kāi)發(fā)成功的關(guān)鍵因素。
    在一本名為“Singapore-The next Lap”的書中,新加坡人愿望中對(duì)未來(lái)城市環(huán)境是這樣描述的:“新加坡將成為一個(gè)擁有世界級(jí)設(shè)施的現(xiàn)代城市,同時(shí)也是娛樂(lè)休閑最佳的熱帶島嶼。它將是一個(gè)能提供多種選擇的、擁有豐富環(huán)境的、獨(dú)特優(yōu)雅的城市。”
    將這些美好的愿望變成具體的開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略是新加坡城市規(guī)劃者所面臨的挑戰(zhàn)。迄今為止,前期規(guī)劃使城市和基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)能平穩(wěn)及時(shí)的進(jìn)行,并能不斷滿足新加坡人居生活質(zhì)量發(fā)展的需要。新加坡政府新近修訂的概念性控制規(guī)劃提出了“要?jiǎng)?chuàng)造更多有效的設(shè)施和舒適生活工作環(huán)境”的戰(zhàn)略方向。未來(lái)日趨合理的規(guī)劃修正方案將要繼續(xù)保持有遠(yuǎn)見(jiàn)并且全面科學(xué)地,使土地得到最優(yōu)化利用。