黃河上中游地區(qū)“個(gè)體承包”治理“四荒”的特點(diǎn)、問題及對(duì)策

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[關(guān)鍵詞]個(gè)體承包；水土保持；“四荒”治理；黃河上中游
[摘要]對(duì)黃河上中游7?。▍^(qū)）“四荒”治理新老承包戶的調(diào)查表明，“個(gè)體承包”的生命力依然十分強(qiáng)大，并呈多元化發(fā)展態(tài)勢，開發(fā)性治理“四荒”的新“個(gè)體承包”戶呈現(xiàn)出投資大、規(guī)?；_發(fā)的趨勢，各地對(duì)“個(gè)體承包”治理“四荒”的管理已趨于完善；當(dāng)前由于認(rèn)識(shí)障礙等，政府部門及業(yè)務(wù)部門的管理主動(dòng)性減弱，管理工作與政策落實(shí)到位差，“個(gè)體承包”發(fā)展勢頭有所減緩。發(fā)展對(duì)策是，強(qiáng)化政府行為和責(zé)任意識(shí)加強(qiáng)宣傳、指導(dǎo)和管理服務(wù)，列專項(xiàng)資金予以扶持，規(guī)范操作行為，因地制宜進(jìn)行推廣。
[中圖分類號(hào)]S157；F301.2   [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C   [文章編號(hào)] 1000-0941（2000）11-0004-02
 
改革開放以來，“個(gè)體承包”治理“四荒 ”績效顯著，不僅成為山區(qū)群眾治理水土流失、改善生產(chǎn)和生存條件勞動(dòng)致富的一種重要形式，而且成為深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要組成部分。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的全面實(shí)施，繼續(xù)有效地推廣“個(gè)體承包”治理“四荒”，已成為區(qū)域水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。
 
1  “個(gè)體承包”治理“四荒”的發(fā)展特點(diǎn)
 
通過對(duì)黃河上中游地區(qū)7省（區(qū)）“四荒”治理新老承包戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“個(gè)體承包”治理“四荒”呈現(xiàn)出新的發(fā)展特點(diǎn)和趨勢。從整體來看，東部地區(qū)比西部地區(qū)發(fā)展快，立地條件和經(jīng)濟(jì)條件的區(qū)域發(fā)展較好，政府重視的地區(qū)發(fā)展較好，人口密度在80~150人/km2的區(qū)域發(fā)展較好。具體來講，有以下特點(diǎn)。
1.1  “個(gè)體承包”的生命力依然十分強(qiáng)大
十多年來，無論政府重視程度的高低、管理歸屬的變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊、治理難度的大小和治理效益的高低，老承包戶依然十幾年如一日進(jìn)行著艱苦治理和開發(fā)，新承包戶的治理開發(fā)也在不斷發(fā)展，“個(gè)體承包”治理“四荒”表現(xiàn)出一種始終不渝、鍥而不舍的頑強(qiáng)生命力。內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗年高八旬的陳元生，兒子為自治區(qū)教育廳副廳長，因舍不下十多年的治理成果，至今仍堅(jiān)持獨(dú)居窮山僻壤治理不止，承包面積由33hm2擴(kuò)大到200km2。許多老承包戶有的子承父業(yè)，繼續(xù)治理不動(dòng)搖，有的面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)形勢，制定了新的開發(fā)治理計(jì)劃，有的還在不斷擴(kuò)大承包面積，提高治理成效。近幾年，雖然治理難度不斷加大、市場經(jīng)濟(jì)沖擊激烈，“個(gè)體承包”的發(fā)展仍不間斷。這些都說明了山區(qū)農(nóng)民對(duì)土地的深厚感情、對(duì)國家戶包政策的堅(jiān)信不疑和對(duì)幸福生活的執(zhí)著追求。他們從承包地的治理開發(fā)中得到了實(shí)惠，看到了希望，堅(jiān)定了信心，并不因一時(shí)收益小或遇到困難挫折而灰心。實(shí)踐證明，“個(gè)體承包”治理“四荒”在山區(qū)農(nóng)村有著強(qiáng)大的生命力和廣闊的發(fā)展前景。
1.2  “個(gè)體承包”呈多元化發(fā)展態(tài)勢
區(qū)域“個(gè)體承包”治理“四荒”的形式已由單純的戶包發(fā)展為戶包、租賃、股份合作、拍賣等多種形式并存，承包主體也由個(gè)體農(nóng)戶發(fā)展為農(nóng)民、工人、干部、事業(yè)單位、祔團(tuán)體企業(yè)等多種成分并存。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黃河上中游地區(qū)通過戶包、租賃、股份合作和拍賣四種形式，共出讓“四荒”地使用權(quán)總面積達(dá)6.1萬km2，其中拍賣面積1.5km2，承包面積3.6萬km2，租賃面積0.9萬km2，股份合作經(jīng)營0.1萬km2；參與農(nóng)戶135萬戶（其中購買使用權(quán)的農(nóng)戶約30萬戶），機(jī)關(guān)企事業(yè)單位1200多家，城鎮(zhèn)居民數(shù)千戶，已收回拍賣獎(jiǎng)金2.4億元。
1.3   “個(gè)體承包”的運(yùn)作管理趨于完善
各地都 十分重視對(duì)“個(gè)體承包”治理“四荒”的管理，大多數(shù)地方都 明確了管理歸屬，成立了管理機(jī)構(gòu)，制定了管理辦法，規(guī)范了運(yùn)作程序。在實(shí)踐中總結(jié)、制定了與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)政績、稅收、計(jì)劃生育、宅基地等掛鉤的一系列行之有效、足以調(diào)動(dòng)廣大群眾治理“四荒”積極性的憂惠政策，確定了“摸底清查，廣泛宣傳，界定范圍，明確估價(jià)，公開拍賣，公平競爭，簽訂合同，中介公證政府蓋章，造冊(cè)建檔”的運(yùn)作程序，明確了拍賣資金“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’”、“村有鄉(xiāng)管”、“集中統(tǒng)管，專項(xiàng)使用”等管理原則和方式，不同程度地保護(hù)和促進(jìn)了“個(gè)體承包”治理“四荒”的發(fā)展。
1.4  開發(fā)性治理“四荒”成為“個(gè)體承包”的主旋律
80年代初期率先承包治理“四荒”的70多個(gè)老承包戶，有20%得益于“四荒”治理實(shí)現(xiàn)脫貧致富，治理開發(fā)年收入超過萬元的占30%。90年代中期以后發(fā)展的新承包戶，80%以上都嘗到了治理開發(fā)“四荒”的甜頭年收益均在萬元以上，多者達(dá)數(shù)十萬元。新承包戶都 注重了開發(fā)性治理，注重了新的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的引進(jìn)，實(shí)施高產(chǎn)值農(nóng)林副產(chǎn)品的開發(fā)利用。
1.5  新“個(gè)體承包”戶呈現(xiàn)投資大、規(guī)模大的發(fā)展趨勢
90年代中期以后的新承包戶，承包面積多在數(shù)百畝以上，高的達(dá)數(shù)萬畝，治理開發(fā)投入少則數(shù)萬元，多則上百萬，呈現(xiàn)出治理投資大、規(guī)模大的發(fā)展趨勢，山水田林路綜合治理程度高，注重了治理開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)?；_發(fā)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的“現(xiàn)代農(nóng)莊”模式已在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中顯露頭角。如西安興昌牧工商公司總經(jīng)理劉世杰，1995年在延川縣一次買斷1000hm2土地的30年使用權(quán)，投資550萬元，建水澆地40hm2、優(yōu)質(zhì)富士果園133hm2，退耕種草733hm2，形成了農(nóng)牧商一體化、產(chǎn)供銷一條龍的農(nóng)業(yè)開發(fā)基地。
 2  “個(gè)體承包”治理“四荒”發(fā)展中存在的問題
 （1）“個(gè)體承包”勢頭有所減緩，呈“總體下降，局部略有發(fā)展”的趨勢。80年代的承包者存留下來的不多，90年代參與承包者基體保存但占農(nóng)戶比例較小。“四荒”地治理投入多、難度大、效益低、見效慢和新的致富門路增多的現(xiàn)實(shí)狀況，使農(nóng)村勞動(dòng)力投入“四荒”地治理開發(fā)的積極性減弱，80年代轟轟烈烈、千家萬戶爭相承包治理千溝萬壑的局面已很少見，只有在立地條件較好、政府比較重視、國家或省（區(qū)）水土保持重點(diǎn)治理區(qū)內(nèi)還不時(shí)有新的“個(gè)體承包”治理“四荒”高潮出現(xiàn)。
（2）政府及業(yè)務(wù)部門的主動(dòng)性呈降溫局面。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90年代以來，體現(xiàn)政府領(lǐng)導(dǎo)重視“個(gè)體承包”治理“四荒”的行為越來越少，政府領(lǐng)導(dǎo)干部下鄉(xiāng)檢查、調(diào)研少了，“個(gè)體承包”中存在的許多問題得不到及時(shí)解決；各類形式的宣傳、文件少了，群眾對(duì)黨的政策、政府的態(tài)度“吃不準(zhǔn)，摸不透”，包或不包的思想難以定位；年度檢查、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、表彰會(huì)少了，好的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法得不到及時(shí)推廣。體現(xiàn)業(yè)務(wù)部門管理服務(wù)的各種形式的扶持、技術(shù)服務(wù)、規(guī)劃指導(dǎo)、信息提供也少了，管理流于形式，缺乏主動(dòng)性，使大多數(shù)個(gè)體承包戶處于盲目治理、低層次開發(fā)和管單再生產(chǎn)的經(jīng)營狀態(tài)。
（3）管理工作松懈，政策落實(shí)到位差。許多地方存在買而不治、治而不力的占地盤現(xiàn)象，甚至有部分購荒者只顧眼前利益，借治理之名，行開荒之實(shí)，造成了新的水土流失。有些地方對(duì)拍賣資金管理不規(guī)范，損害了拍賣的的嚴(yán)肅性，影響了群眾的積極性。許多地方只管拍賣收錢，不管規(guī)劃服務(wù)，形成“政府為收錢而拍賣，群眾為開荒而交錢”的不良局面，還有一些地方“一賣了之”，實(shí)難實(shí)現(xiàn)有效治理“四荒”的目的。在“四荒”范圍的界定上，有的地方甚至發(fā)生將國有資產(chǎn)、林場混同拍賣現(xiàn)象，影響了“四荒”拍賣工作的正常、健康發(fā)展。國務(wù)院兩次文件規(guī)定的歸口管理職責(zé)不同，政策不連續(xù)、責(zé)任不明確、界限不清晰，原定政策無人去落實(shí)，使群眾戶包積極性減退。
（4）缺乏必要的專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)。各地均沒有扶持“個(gè)體承包”的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)部門沒有積極性，對(duì)承包戶難以進(jìn)行必要的扶持，本該由國家或集體支付的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，而由承包戶來承擔(dān)，制約了“個(gè)體承包”治理“四荒”的發(fā)展。
 3  發(fā)展對(duì)策
 3.1  強(qiáng)化政府行為和責(zé)任意識(shí)
    “四荒”地治理開發(fā)是國土整治的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不僅涉及到區(qū)域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，若沒有政府的協(xié)調(diào)組織與決策，就很難付諸實(shí)施。因此，各地政府要把“四荒”地的治理開發(fā)納入重要議事日程，明確“個(gè)體承包”治理“四荒”的管理歸屬，積極推廣與領(lǐng)導(dǎo)政績掛鉤、與業(yè)務(wù)部門成績掛鉤的成功經(jīng)驗(yàn)，明確責(zé)任，責(zé)權(quán)結(jié)合，真正將黨的政策落到實(shí)處。
3.2  加強(qiáng)宣傳指導(dǎo)和管理服務(wù)
繼續(xù)長期深入宣傳發(fā)動(dòng)，真正把政府的政策交到農(nóng)民手中，使農(nóng)民群眾真正理解政策、掌握政策、積極響應(yīng)政策，自覺地投身于“四荒”治理。各地對(duì)“四荒”治理的管理要明確主管部門不能誰都管其實(shí)誰也不管。管理要深入實(shí)際，幫助承包戶解決問題，不能只是統(tǒng)計(jì)管理、形式管理、名義管理。要通過經(jīng)驗(yàn)交流、表彰先進(jìn)等形式來宣傳黨和政府的政策，體現(xiàn)政府重視的明確態(tài)度，給群眾一個(gè)放心。
3.3  “個(gè)體承包”治理“四荒”的推廣要因地制宜
    黃河上中游地區(qū)各地自然條件和社經(jīng)情況差異很大，實(shí)施“個(gè)體承包”治理“四荒”應(yīng)因地制宜，分類指導(dǎo)。在人多地少地區(qū)和人少地多地區(qū)，均不宜全面推廣“四荒”拍賣治理開發(fā)，僅可對(duì)條件較好地域進(jìn)行適可拍賣關(guān)人多地少地區(qū)，人地矛盾比較突出，“四荒”面積相對(duì)較少，原有荒地植被也相對(duì)較好，大面積治理開發(fā)“四荒”易造成開荒，形成新的水土流失。在人少地多地區(qū)，立地條件相對(duì)惡劣，“四荒”面積大、治理難度也大，應(yīng)首先組織農(nóng)民搞好現(xiàn)有坡耕地的退耕還林還草工作和發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)、鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民將有限的投入用于基本農(nóng)田建設(shè)、管理及農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，提高農(nóng)民收入水平，對(duì)大面積的“四荒”地以集體治理和封育為主。
3.4  政策扶持要到位，操作應(yīng)規(guī)范
    政策是政府的思想體現(xiàn)，扶持是否到位表明了政府支持力度的大小，操作是否規(guī)范直接影響著群眾對(duì)政府的信任程度和參與的積極性。政策扶持到位主要是指政府的政策要隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的思想變化而變，要制定在稅收、計(jì)劃生育、宅基地、貸款、資金扶持等方面真正對(duì)農(nóng)民有吸引力、有促進(jìn)性的優(yōu)惠政策，連續(xù)執(zhí)行，定期檢查，落到實(shí)處。操作規(guī)范不僅是政府行為對(duì)社會(huì)的一種公開展現(xiàn)，同時(shí)也是群眾的“四荒”治理行為得到社會(huì)公認(rèn)的一種形式，因此各地在操作上要嚴(yán)格制定原則、規(guī)范操作程序、公開公平公正，禁止暗箱操作等不公平行為。對(duì)“四荒”承包資金的管理也要制定原則，嚴(yán)格監(jiān)管，真正做到“取之于‘四荒’，用之于‘四荒’。
3.5  列專項(xiàng)扶持資金
隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，國家用于水土保持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資越來越多，這些投資除用于必要的治理、示范外，還應(yīng)列專項(xiàng)資金用于引導(dǎo)、扶持“個(gè)體承包”治理“四荒”。河南省三門峽市政府規(guī)定，市級(jí)財(cái)政每年從安排的支農(nóng)資金中拿出30~50萬元，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式支持“四荒”開發(fā)治理，各縣（市、區(qū)）每 年也要拿出一定數(shù)量的資金支持“四荒”開發(fā)項(xiàng)目，從而使三門峽市“個(gè)體承包”治理“四荒”，成效顯著，在全流域處于先進(jìn)行列。各地政府應(yīng)借鑒此經(jīng)驗(yàn)，多方籌措資金，專項(xiàng)管理，用于扶持、支持“個(gè)體承包”治理“四荒”，這樣才能真正調(diào)動(dòng)群眾放開手腳積極承包的積極性。