多層次的城市規(guī)劃參與機制

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1 引言

　　20世紀90年代末，中國進入新的歷史發(fā)展期，社會主義市場機制全面建立，城市發(fā)展呈現高速度快節(jié)奏的特征，全球化城市時代的來臨給中國城市規(guī)劃行業(yè)發(fā)展既帶來了機遇更帶來了挑戰(zhàn)。一方面城市規(guī)劃迎來了前所未有的重視度，同時也承受著越來越強的社會不滿度。越來越高的重視度，既反映在各種政府文件、各級領導的講話中，也反映在廣大市民對規(guī)劃工作的關注，媒體對規(guī)劃消息報道量的增加。越來越強的社會不滿度主要表現在因規(guī)劃建設引發(fā)矛盾的百姓群訪案件數量增加，有關規(guī)劃審批行為的法律訴訟案件數量也在上升。從中可以明顯地感受到社會對規(guī)劃關注的深度和廣度，社會各界對于規(guī)劃參與的積極性不斷上升，城市規(guī)劃已不僅僅只是規(guī)劃師的技術性工作，更是政府和規(guī)劃職能部門的法定工作，也是社會每一位公民、利益相關的城市政府部門的重要責任和義務。規(guī)劃參與的必要性、廣泛性、系統(tǒng)性必須引起各級政府的重視，使規(guī)劃參與機制在規(guī)劃編制過程中得到體現，并且在規(guī)劃實施、監(jiān)督檢查過程中發(fā)揮其應有的作用。

　　2 區(qū)域層面的規(guī)劃參與

　　2.1 城市區(qū)域發(fā)展的趨勢與矛盾

　　全球經濟一體化背景下，中國在城市化過程中城市群或城市密集地區(qū)日趨形成并完善，隨著經濟發(fā)展和信息網絡化的建設，城市區(qū)域化的特征也越發(fā)明顯，城市中的人流、物流、信息流在區(qū)域間通過空間網絡組織進行流動，城市不僅僅是一個單一的個體，還是屬于區(qū)域系統(tǒng)下的子系統(tǒng)。在這種背景下，城市密集區(qū)域勢必要發(fā)展成一個公平、公開又具競爭力的管治和協調系統(tǒng)，以保障區(qū)域與城市的可持續(xù)發(fā)展。

　　為了在城市區(qū)域建立合理的管治和協調系統(tǒng)，各級政府開始重視區(qū)域規(guī)劃的編制。如廣東省政府組織編制的《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協調發(fā)展規(guī)劃》就屬于區(qū)域規(guī)劃的成功案例。區(qū)域規(guī)劃旨在對區(qū)域各城市所處的自然和社會經濟條件分析的基礎上，對其產業(yè)、居民點和重要市政工程設施、資源保護進行全面發(fā)展規(guī)劃，合理配置資源，使區(qū)域內各城市之間形成良好的協作互補共生關系，以達到區(qū)域內資源共享，使城市建設良性發(fā)展，從戰(zhàn)略意義上保證國民經濟合理發(fā)展和城市協調布局。

　　但是，在區(qū)域內各城市之間因行政區(qū)劃的存在導致經濟運行、生活成本、發(fā)展機遇和利益分配的不一致，在強烈追求自身利益最大化動機的驅使下，地方政府借行政區(qū)劃手段展開對區(qū)域內發(fā)展資源、發(fā)展機遇和發(fā)展空間的爭奪，這種惡性爭奪既嚴重阻礙了區(qū)域規(guī)劃戰(zhàn)略目標的實現，也制約了城市的永續(xù)良性發(fā)展。因此，在區(qū)域規(guī)劃的編制實施過程中必須搭建一個區(qū)域性規(guī)劃參與的平臺，在科學分析和合理論證的前提下，綜合協調不同行政區(qū)劃的各城市之間的利益沖突。

　　2.2 建立區(qū)域層面規(guī)劃參與的信息平臺

　　城市群或城市密集地區(qū)在中長期時間內是增長還是衰落，在經濟發(fā)展、基礎設施、環(huán)境保護和社會公平領域都面臨著戰(zhàn)略決策選擇，并要將重大的決策落實到區(qū)域規(guī)劃和管理層面。理解、分析這些問題，為這些問題提供解決方案和決策支持，往往需要地理信息和地理信息技術的幫助。

　　城市群GIS系統(tǒng)正是適應區(qū)域規(guī)劃和管理的需要，透過跨政府部門、跨行政區(qū)域的政府、學術、商業(yè)等機構的協作，共建和共享地理、人口、經濟、資源、交通等空間信息基礎設施，發(fā)展多種多樣的地理信息應用系統(tǒng)，服務于城市區(qū)域規(guī)劃、環(huán)境保護、資源利用、大型基礎設施建設、災害防護等，服務于區(qū)域管治的決策和行動。通過積累地理信息、制作專題地圖、空間模型分析等手段使參與者獲得共識，并付諸行動。借助區(qū)域城市群GIS系統(tǒng)，使各政府在跨行政區(qū)域的協作運行中更好地掌握信息，了解區(qū)域發(fā)展問題，全面分析問題，為正確的決策投資提供參考，是區(qū)域層面的規(guī)劃參與機制實現的不可缺少的信息基礎平臺。

　　2.3 建立“官方”和“非官方”的規(guī)劃參與途徑，為區(qū)域性規(guī)劃參與提供行政保證和社會支持

　　所謂“官方”規(guī)劃參與途徑是指官方的意見交流和協商，通過區(qū)域內不同行政區(qū)劃的各個城市推出政府官員，聯合各個城市的規(guī)劃專家，組成區(qū)域性的規(guī)劃指導委員會。在區(qū)域規(guī)劃編制過程中，定期召開現場或遠程網絡會議，在城市群GIS系統(tǒng)分析的基礎上，合理解決資源配置和利益協調問題，作為區(qū)域規(guī)劃編制的政策指導和行政保證。

　　而“非官方”規(guī)劃參與途徑是指利用咨詢、談判、公示、聽證等措施，在官方的規(guī)劃參與途徑之外，開辟一條不完全是官方的意見交流和協商行動的渠道，通過制定公平準則，建立公開的規(guī)劃體系，廣泛吸收各種利益集團參與規(guī)劃的全過程，以尋求解決區(qū)域發(fā)展中的各種利益沖突的方法和途徑，制定出一個透明度高、可信度強、滿足全社會愿望的區(qū)域規(guī)劃。雖然這個過程可能意味著大量的時間與精力耗費，但卻是使區(qū)域規(guī)劃由圖紙走向實施的重要保障機制。這種協商契約式的規(guī)劃可以處理包括經濟結構的調整、就業(yè)市場的開拓、環(huán)境污染的防治，以及土地資源的需求、開敞空間的建設和區(qū)域基礎設施的共享等問題，也可在目前已經頻繁出現的有關爭奪城市發(fā)展機遇和信息共享處理等方面加以運用。

　　2.4 建立規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督機制和法律法規(guī)保障體制

　　強調規(guī)劃參與的責任制和規(guī)劃成果的法定性區(qū)域規(guī)劃是指導和協調區(qū)域內相關利益城市合理有續(xù)健康發(fā)展的重要綱領性文件。長期以來，區(qū)域規(guī)劃沒有相應的法律地位，導致它的指導剛性較小，彈性太大。國家出臺強制性條文時，雖然強調了省域、市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制中必須劃定強制保護的區(qū)域，但對如何劃定和如何操作落實保護區(qū)域卻沒有進一步明確相關的操作細則和法定運作主體、程序和監(jiān)督部門。從城鄉(xiāng)區(qū)域協調發(fā)展的角度看，城市規(guī)劃法修改的重點要確定更加科學合理、層次分明的規(guī)劃編制體系，完善“一書兩證”的審批制度，增加聽證程序，明確區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法定地位。

　　建立一個成員廣泛，非政府官方性質的規(guī)劃監(jiān)督委員會，由社區(qū)代表和行業(yè)代表組成，直接向國家有關主管部門負責，對各個城市的規(guī)劃執(zhí)行進行監(jiān)督，并就不同時期的規(guī)劃發(fā)展做出總結報告，防止區(qū)域內的不良競爭，對違規(guī)的地方政府提出公示，明確規(guī)劃參與的責任制。

　　3 政府各部門和規(guī)劃編制部門互動的規(guī)劃參與機制

　　3.1 政府各部門規(guī)劃參與的法定性和連續(xù)性

　　區(qū)域規(guī)劃是具有戰(zhàn)略指導意義的發(fā)展規(guī)劃，對于物質空間的劃分，土地利用及產業(yè)布局等相關具體內容，必須依靠各城市政府組織規(guī)劃部門進一步編制下一層次的規(guī)劃加以確定。而城市總體規(guī)劃是實現區(qū)域規(guī)劃目標的重要手段，傳統(tǒng)總規(guī)編制的過程往往是政府部門制訂發(fā)展方向、戰(zhàn)略和指導思想，然后委托相關規(guī)劃部門進行編制，在編制過程中，政府各部門就不同階段的成果提出相關意見指導規(guī)劃編制。在這個過程中，政府各部門并沒有參與城市規(guī)模論證、用地性質確定和空間布局等城市發(fā)展的重要規(guī)劃內容的具體討論，僅僅是在對于不同階段規(guī)劃成果的編制意見中更多地體現行政長官的施政意圖。而規(guī)劃編制部門的專業(yè)知識和行業(yè)操守在行政權利面前處于絕對的弱勢，由此形成具有強烈領導意識的“市長規(guī)劃”。政府各部門這種片斷式的規(guī)劃參與使規(guī)劃編制淪為一項單純的技術性工作，忽略了規(guī)劃編制的行政性和法定性，對規(guī)劃成果的審批和實施都帶來不良影響。

　　因此，如何建立政府和規(guī)劃編制部門互動的規(guī)劃參與機制，制訂以科學分析和論證為基礎的，既能體現規(guī)劃專業(yè)知識，又能體現政府施政意圖的綜合協調的編制框架顯得尤為重要。進一步強調突出政府組織規(guī)劃編制的職能，明確政府各部門參與規(guī)劃的法定性和主要參與內容和程序。在參與過程中，既可令政府各部門對城市規(guī)模、用地布局等規(guī)劃指標的科學性產生認同感，同樣也可以根據政府的施政意圖，與規(guī)劃編制部門進行協調，形成合理的城市發(fā)展框架，這樣不僅有利于城市規(guī)劃的管理和實施，還可以為政府各部門樹立良好的形象。

　　3.2 規(guī)劃編制部門的專業(yè)性和獨立性

　　改變目前名義上由政府組織編制總體規(guī)劃，實際上變成規(guī)劃部門的部門性工作的實際狀況，強化規(guī)劃編制程序的法定性與成果的公開性。可以考慮運行的一種模式是：由政府直接授權規(guī)劃委員會（由政府官員與社會行業(yè)代表共同組成）來組織規(guī)劃編制和審批，并受理規(guī)劃質詢；規(guī)劃局負責規(guī)劃的實施管理與監(jiān)督；規(guī)劃編制人員作為公共政策研究人員進行規(guī)劃編制與研究，擺脫企業(yè)生產的色彩。這樣，在弱化了行政控制和排除經濟利益干擾的基礎上，才能保證規(guī)劃部門參與的專業(yè)性和獨立性。

　　4 規(guī)劃職能部門與相關職能部門協調的規(guī)劃參與

　　4.1 規(guī)劃參與的必要性

　　城市規(guī)劃的編制和實施管理作為政府在空間關系上協調各方利益的工具，規(guī)劃編制和管理調整對象涉及到利益的各種類型，有經濟利益、政治利益、社會利益、環(huán)境利益、景觀利益等，而與這些利益相聯的對象既有代表公共利益的政府，也有代表不同部門利益的政府職能部門和社會團體、個人，利益關聯性的對象之廣、層面之全、關系之緊是規(guī)劃編制和管理矛盾性突出的根本原因。

　　在以往的城市總體規(guī)劃編制過程中，與規(guī)劃實施相關的政府職能部門規(guī)劃參與的程度并不高，基本上都是為規(guī)劃編制提供相關的統(tǒng)計數據和技術依據，規(guī)劃設計人員根據國家規(guī)定的技術經濟指標進行相關的用地布局，并沒有充分考慮相關的部門利益，由于部門之間缺乏利益協調，從而阻礙了規(guī)劃的順利實施。而在專項規(guī)劃的編制過程中，各職能部門從本身的部門利益出發(fā)，忽略總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的基礎性，造成不同層次規(guī)劃的沖突，嚴重削弱了城市總體規(guī)劃本身的嚴謹性和法定性。

　　隨著政治民主的推進，權與益的明晰，維權法制的健全，各部門利益群體對自身利益的訴求，對規(guī)劃參與權和自身話語權、知情權的強烈需求，使規(guī)劃對于各相關部門的公開和參與的開放性要求成為一種必須。規(guī)劃部門必須通過相關職能部門的規(guī)劃參與協調不同利益，以達到規(guī)劃的科學合理和共贏性。

　　4.2 在利益協調的規(guī)劃參與過程中，強調規(guī)劃部門的權威性

　　溫家寶總理指出：“城市規(guī)劃是一項全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域。”城市規(guī)劃是非常綜合的規(guī)劃，它關系城市發(fā)展的性質、規(guī)模、布局，關系城市發(fā)展的長遠和全局。也許由于規(guī)劃工作的不夠細致和相關專業(yè)知識的缺乏，在規(guī)劃布局方面會出現利益失衡的問題。但是。城市規(guī)劃的專業(yè)性質確定了其在利益協調的規(guī)劃參與過程中的主導性和權威性，在綜合協調和科學分析的前提下，各部門的利益實現必須符合城市規(guī)劃的既定安排，體現各部門發(fā)展意圖的各類專門性規(guī)劃必須服從城市總體規(guī)劃的統(tǒng)一要求。

　　4.3 建立規(guī)劃咨詢委員會參與制度，強調部門規(guī)劃參與的行政責任制

　　由各部門的行政官員和相關專業(yè)的專家組成規(guī)劃咨詢委員會，參與城市規(guī)劃的編制程序，保證各部門意見的即時和全面參與，在各部門之間、各部門和規(guī)劃部門之間綜合協調，達成共識，避免單獨利益或單獨意見對規(guī)劃的影響。對基于各部門形成的共識所制訂的規(guī)劃決策，制訂相關行政管理條例，提供行政保障。各部門在主動協調，積極配合上都負有不可推卸的責任，必須主動積極參與，保證規(guī)劃編制和實施管理的一致性，而不是僅僅依靠事后監(jiān)督。對于由于規(guī)劃參與力度不夠或是違反規(guī)劃獲取部門利益的行為，上級政府將通過行政效能監(jiān)察追究相關部門主要負責人和承辦人員的責任。

　　5 公眾參與與聽證機制

　　城市規(guī)劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來的發(fā)展戰(zhàn)略與布局。其從行為主體上看是一種政府行為，但其根本的立足點則是公眾，因而城市規(guī)劃的本身應該尊重和體現公眾的意愿。公眾是城市生活的主體，也是被服務的主體，對一方的服務設施與環(huán)境最知情，具有相當的發(fā)言權。讓公眾參與城市規(guī)劃，是國際上通行的做法。它不但有利于提高決策的民主化與科學化，而且增強了人們參與城市建設的積極性，提高了市民的主人翁意識，體現的則是公眾的知情權和參與決策權。問計于民，集思廣益，可避免“拍腦袋”式的決策與“暗箱”操作。

　　近幾年來，公眾參與已引起各級領導的高度重視，但在制度上還沒有保障，在形式上還比較單一；公眾參與的積極性還不高，渠道途徑尚不暢通完善，還處于初始階段；公眾參與范圍雖然已呈現出多元化的趨勢，涉及道路、市政管線、環(huán)保綠化、公共設施、城市特色、文化景觀、歷史遺產等諸多方面，但主要集中在形體規(guī)劃上，公眾參與的深度和廣度還遠遠不夠。另外，目前公眾參與已取得初步成效，但尚缺乏連續(xù)性和互動性，參與—反饋—再參與的機制并沒有形成。

　　城市規(guī)劃的公眾參與制度的建立、發(fā)展和完善，是一個漸進的過程，這個過程與整個國家政治體制改革的進程密不可分，它需要整個社會民主發(fā)展的大環(huán)境條件的提升。因此推進城市規(guī)劃公眾參與的態(tài)度要積極，步伐要穩(wěn)妥，尤其應當處理好以下幾個問題。

　?。?）建立公眾參與規(guī)劃的組織機構

　　建議成立由市人大和市政協牽頭，人員包括人大代表、政協委員以及有代表性的群眾等人員組成的“公眾參與規(guī)劃委員會”，來負責組織公眾參與規(guī)劃工作，同時也作為人大、政協評議城市規(guī)劃工作的重要依據。

　?。?）公眾參與活動要注重多層次、多形式的規(guī)劃宣傳

　　規(guī)劃部門可采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節(jié)目、英特網定期向市民通報規(guī)劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，給市民提供一個了解規(guī)劃的機會。同時還可邀請市民參加城市規(guī)劃的展示會、論證座談會或聽證會；聘請市民為城市規(guī)劃監(jiān)督員；有條件的城市要盡快建設專門的城市規(guī)劃展覽館。

　?。?）將公眾參與深入到城市規(guī)劃決策機制，建立公眾參與規(guī)劃制度保障。

　　西方發(fā)達國家的城市規(guī)劃，公眾參與是法定的規(guī)劃程序，是城市規(guī)劃決策的重要依據。中國可借鑒其先進的規(guī)劃經驗，將公眾參與規(guī)劃進入立法內容，要求規(guī)劃的審批應有規(guī)劃對公眾意見的處理目錄，從全民意識和法制角度上保證規(guī)劃的科學性和有效性。

　?。?）延伸公眾參與活動，通過公眾參與，強化規(guī)劃監(jiān)督管理工作職能。

　　在與公眾溝通的過程中，對全面而宏觀的規(guī)劃最感興趣的是專家；而眾多建設單位更關注的則是規(guī)劃的實施與管理；對于普通市民來說，最關切的卻是規(guī)劃的監(jiān)督與檢查。因此，后兩者也成為公示與公開的重要方面。有關規(guī)劃審批的程序與周期，各項規(guī)劃管理的法規(guī)、規(guī)定、規(guī)范和技術指標，控制性詳細規(guī)劃的調整，規(guī)劃方案的評審等。這些涉及市民百姓切身利益的內容，要逐步地向社會公開并引入公眾參與機制，保證社會相對公正、公平，實現社會共同長遠的利益保障。

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