京津冀三地功能定位大調(diào)整

京津冀三省市近期分別審議通過(guò)本地貫徹落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的實(shí)施方案，三地新的功能定位隨之明確。在此基礎(chǔ)上，京津冀協(xié)同發(fā)展路徑也日漸清晰，即優(yōu)化首都核心功能，強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動(dòng)，通過(guò)提升打造區(qū)域性中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市，打造現(xiàn)代化新型首都圈。本報(bào)記者近日獨(dú)家獲悉《規(guī)劃綱要》核心內(nèi)容，特繼上一期“再造新北京”專(zhuān)題之后，再推“京津冀協(xié)同發(fā)展之構(gòu)建有機(jī)共同體”，深度解讀“一盤(pán)棋”之下的京津冀新格局。

導(dǎo)讀

《規(guī)劃綱要》明確了京津冀三地的具體功能定位：北京為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心；天津為全國(guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)和改革先行示范區(qū)；河北為全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

京津冀三省市功能定位即將明晰

7月17日，一位接近《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃綱要》）編制的專(zhuān)家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道介紹，“《規(guī)劃綱要》提出要堅(jiān)持‘一盤(pán)棋’思想，科學(xué)確定三省市功能定位，增強(qiáng)整體性，立足各自特色和比較優(yōu)勢(shì)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，體現(xiàn)三省市在疏解北京非首都功能、推動(dòng)協(xié)同發(fā)展中所扮演的角色和肩負(fù)的責(zé)任，服從和服務(wù)于區(qū)域整體功能定位。”

該專(zhuān)家進(jìn)一步介紹，《規(guī)劃綱要》明確了京津冀三地的具體功能定位：北京為全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心；天津?yàn)槿珖?guó)先進(jìn)制造研發(fā)基地、北方國(guó)際航運(yùn)核心區(qū)、金融創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)示范區(qū)和改革先行示范區(qū)；河北為全國(guó)現(xiàn)代商貿(mào)物流重要基地、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)試驗(yàn)區(qū)、新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)、京津冀生態(tài)環(huán)境支撐區(qū)。

“這意味著爭(zhēng)論了多年的京津冀三地功能定位有了定論。”中國(guó)社科院工經(jīng)所研究員、中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)陳耀對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，值得關(guān)注的是此前京津兩地競(jìng)爭(zhēng)的北方經(jīng)濟(jì)中心概念并沒(méi)有出現(xiàn)。

北京是核心

“《規(guī)劃綱要》近期的一個(gè)主要目標(biāo)是疏解北京的非首都功能，緩解北京的‘大城市病’問(wèn)題。”前述專(zhuān)家分析，這就需要統(tǒng)籌三地的功能定位。

他分析，當(dāng)前三省市之間發(fā)展定位銜接不夠，京津部分功能交叉，存在一定程度的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)、交通、產(chǎn)業(yè)等布局不合理、城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)失衡，京津兩極過(guò)于“肥胖”，周邊中小城市過(guò)于“瘦弱”，不同規(guī)模城市沒(méi)有形成合理分工和分布布局，城市群規(guī)劃結(jié)構(gòu)存在明顯斷層。

為此，國(guó)家提出北京是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心。具體而言，建立以首都為核心的世界級(jí)城市群，疏解北京非首都功能，優(yōu)化首都核心功能，強(qiáng)化京津雙城聯(lián)動(dòng)，近中期通過(guò)對(duì)北京、天津、石家莊沿線中小城市的改造和建設(shè)，提升區(qū)域性中心城市功能，培育一批積聚能力較強(qiáng)的重要節(jié)點(diǎn)城市，打造現(xiàn)代化新型首都圈。

陳耀分析，北京和天津的功能定位中都沒(méi)有提“經(jīng)濟(jì)中心”，這是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的外延很廣，經(jīng)濟(jì)中心的概念難以界定。“我認(rèn)為，現(xiàn)在的處理方式是妥當(dāng)?shù)摹?rdquo;

“考慮到北京與天津過(guò)去的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，現(xiàn)在國(guó)家提北京和天津?yàn)榫┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的主要引擎。”陳耀分析，通過(guò)京津雙城的聯(lián)動(dòng)與全方位合作，加快實(shí)現(xiàn)同城化發(fā)展，可以發(fā)揮對(duì)周邊地區(qū)的高端引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用，發(fā)展壯大石家莊、唐山和保定城市規(guī)模，推動(dòng)由雙城聯(lián)動(dòng)向多城聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

在北京的“四個(gè)中心”功能定位中，“科技創(chuàng)新中心”這一概念引人關(guān)注。

為此，國(guó)家提出要將北京打造成全國(guó)科技創(chuàng)新高地，引導(dǎo)和支持北京積聚和利用高端創(chuàng)新資源，提升自主創(chuàng)新能力，突破一批核心、共性和基礎(chǔ)性技術(shù)，打造我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新總部聚集地、科技成果交易核心區(qū)和全球高端創(chuàng)新中心及創(chuàng)新型人才聚集中心。

減少“虹吸效應(yīng)”

“由于《規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)2020年之前的目標(biāo)主要是解決北京的問(wèn)題，所以河北盡管可以承接京津轉(zhuǎn)移的部分產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)資源，但很難依靠這些在經(jīng)濟(jì)和基本公共服務(wù)水平上取得突破性發(fā)展。”陳耀稱(chēng)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)張永生對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，河北在京津冀的格局中處于相對(duì)弱勢(shì)地位，其發(fā)展除了靠自身的努力外，還必須減少京津?qū)颖钡?ldquo;虹吸效應(yīng)”（編者注：所謂虹吸效應(yīng)，是指中心城市強(qiáng)大的吸引力會(huì)將別的地方的投資吸引過(guò)來(lái)，從而減緩這些地區(qū)的發(fā)展。），這就需要從區(qū)域?qū)用嫔先ソ鉀Q問(wèn)題。

“京津?qū)颖钡?lsquo;虹吸效應(yīng)’存在已久，我們需要反思的是，為什么北京沒(méi)有像上海那樣有效地發(fā)揮對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用呢？”張永生說(shuō)。

陳耀認(rèn)為，上海對(duì)周邊地區(qū)在不同階段發(fā)揮的影響是不同的，經(jīng)歷了一個(gè)由“虹吸效應(yīng)”向“輻射帶動(dòng)作用”轉(zhuǎn)變的過(guò)程。北京現(xiàn)在“大城市病”嚴(yán)重，說(shuō)明已經(jīng)到了抑制其“虹吸效應(yīng)”的階段，這意味著城市的發(fā)展模式需要從過(guò)去的資源積聚轉(zhuǎn)向適當(dāng)擴(kuò)散。

“北京的‘虹吸效應(yīng)’之所以存在，主要是由于歷史和行政的原因，北京積聚了大量的資源，而且在京津冀地區(qū)存在河北的資源向北京單向流動(dòng)的問(wèn)題，這就導(dǎo)致京津冀三地之間的差異越來(lái)越大。”張永生分析。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，京津冀三地發(fā)展水平差距懸殊，公共服務(wù)水平落差大。2014年，河北人均GDP僅為北京的40%和天津的38%，人均財(cái)政收入分別只有北京、天津的1/6和1/5，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為北京的55%和50%，分別為天津的77%和60%.

同時(shí)，河北2014年的人均財(cái)政支出分別只有北京、天津的30%和33%，轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有一所“211工程”高校，2014年每千人口擁有醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)和職業(yè)醫(yī)師數(shù)分別約為北京的1/3和2/3，平均受教育年限比京津落后2-3年。

“如果要縮小河北與京津之間的發(fā)展差距，那么就要通過(guò)改革，提高經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)性，促使要素資源在三地能夠多向流動(dòng)，從而減少‘虹吸效應(yīng)’。”張永生分析，如果要縮小河北與京津之間的公共服務(wù)水平差距，那么除了依靠遷移一部分公共服務(wù)資源到河北外，還可以利用互聯(lián)網(wǎng)手段發(fā)展遠(yuǎn)程的醫(yī)療和教育。

值得注意的是，在京津冀地區(qū)，環(huán)京津貧困帶問(wèn)題突出，目前河北仍有國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣39個(gè)，大部分屬于革命老區(qū)，其中環(huán)首都貧困縣9個(gè)。

“這就要靠京津?qū)颖必毨Эh的結(jié)對(duì)援助，提高其自我發(fā)展的能力，這種援助在特定時(shí)期內(nèi)是必要的，而且能起到不錯(cuò)的效果。”陳耀建議。

事實(shí)+京津冀為何30年未能一體化

從“首都圈”、“京津冀經(jīng)濟(jì)一體化”到“京津冀都市圈”，終于升級(jí)到國(guó)家戰(zhàn)略層面的“京津冀一體化”，這一過(guò)程走了30多年。這一漫長(zhǎng)歷程后面，是機(jī)制、利益的糾結(jié)。

“當(dāng)?shù)匾l(fā)展，除了中央財(cái)政撥付，主要靠當(dāng)?shù)刎?cái)稅，但沒(méi)有企業(yè)，就沒(méi)有財(cái)稅。”河北工業(yè)大學(xué)京津冀一體化研究中心常務(wù)副主任張貴表示，現(xiàn)行的財(cái)稅體制、官員考核等促使官員都為各自的地方政府考慮，長(zhǎng)期以來(lái)制約著京津冀一體化的發(fā)展。

北京社科院中國(guó)總部經(jīng)濟(jì)研究中心研究總監(jiān)陳智國(guó)直言，一體化最大的難點(diǎn)還是在于體制問(wèn)題，需要打破“一畝三分地”的思維，站在大區(qū)域角度去落實(shí)一體化的定位和方向。在改革財(cái)稅機(jī)制之外，參與規(guī)劃編制的專(zhuān)家指出，也應(yīng)在生態(tài)環(huán)保問(wèn)題上完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

一名參與規(guī)劃編制的專(zhuān)家表示，一直以來(lái)，三省市差異化并不明顯，“一下子撒胡椒面，一窩蜂式無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，是沒(méi)法解決問(wèn)題的。”北京、天津、河北這三個(gè)地區(qū)本來(lái)應(yīng)該錯(cuò)位發(fā)展，但是沒(méi)有錯(cuò)位發(fā)展，形成的是互相制約而不是互相促進(jìn)。