萬億投資盛宴即將開啟 地下管廊讓城市不再看海

在多個(gè)大城市經(jīng)歷過“看海”場(chǎng)面后，7月29日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定啟動(dòng)中國的“良心工程”——城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃。這次會(huì)議決定，將城市建造用于集中敷設(shè)電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的地下綜合管廊，作為國家重點(diǎn)支持的民生工程。各城市政府要綜合考慮城市發(fā)展遠(yuǎn)景，編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，在年度建設(shè)中優(yōu)先安排，并預(yù)留和控制地下空間。

7月31日，中國住建部副部長(zhǎng)陸克華在國務(wù)院新聞辦為此次城市地下綜合管廊建設(shè)專門召開的政策吹風(fēng)會(huì)上透露，根據(jù)測(cè)算，中國城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域的新建道路需要同步建設(shè)綜合管廊，目前一年新建的這些道路大約有1.5萬公里，如果20-30%配建綜合管廊，僅這部分大概就有4000公里左右。而這還只是城市地下綜合管廊建設(shè)工程中廊體部分，如果加上管廊附屬設(shè)施設(shè)備，整體每年的管廊投資將達(dá)到8000公里左右。

如果按照每公里造價(jià)1.2億元計(jì)算，這意味著，僅城市地下綜合管廊投資計(jì)劃，每年就將為中國帶來近10000億元的投資規(guī)模。

這是明顯帶有李克強(qiáng)風(fēng)格的投資建設(shè)計(jì)劃：既符合民生需要，增加公共產(chǎn)品供給，又能帶動(dòng)有效投資，從而拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。這樣的投資項(xiàng)目，是李克強(qiáng)為轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟(jì)打造的傳統(tǒng)引擎的升級(jí)版。它告別過去那種依靠“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等明顯帶有重復(fù)浪費(fèi)色彩的投資項(xiàng)目，轉(zhuǎn)向更加具有公共需求、長(zhǎng)期處于短板的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。同時(shí)它也承認(rèn)，中國經(jīng)濟(jì)目前仍需要大量的投資來拉動(dòng)。中國政府部門自2014年7月份以來，已經(jīng)開始明顯主動(dòng)加大投資力度，當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委宣布啟動(dòng)7大投資工程包。根據(jù)國家發(fā)改委新聞發(fā)言人李樸民透露的數(shù)據(jù)，截至2015年5月底，7大投資工程包已開工221個(gè)項(xiàng)目、33個(gè)專項(xiàng)，累計(jì)完成投資3.1萬億元。

但這些對(duì)于穩(wěn)定中國經(jīng)濟(jì)而言似乎還不夠。國家統(tǒng)計(jì)局7月15日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年上半年全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）23.7萬億元，同比名義增長(zhǎng)僅為11.4%，增速比一季度回落2.1個(gè)百分點(diǎn)，比上年同期回落5.9個(gè)百分點(diǎn)，這是近15年來的最低投資增速。于是國家發(fā)改委在2015年7月開始啟動(dòng)新一輪4大投資工程包。城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃，并不是由于中國的城市在雨季迎來挑戰(zhàn)時(shí)才提出的。

2013年和2014年，中央政府先后印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕36號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號(hào)），部署開展城市地下綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)工作。  7月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出的城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃，其實(shí)是屬于去年下半年國家發(fā)改委推出的7大投資工程包中的一個(gè)。一年過去后，面臨投資下滑的局面，這個(gè)由于過去投資甚少、矛盾突出、但造價(jià)高企而顯得潛力巨大的投資領(lǐng)域，被中國列為一項(xiàng)重要的投資計(jì)劃啟動(dòng)。

2015年7月31日，中國住建部副部長(zhǎng)陸克華在國務(wù)院新聞辦的政策吹風(fēng)會(huì)上說，住建部與財(cái)政部已經(jīng)聯(lián)合確定了包頭等10個(gè)城市為試點(diǎn)城市，計(jì)劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里（其中2015年開工190公里），總投資351億元，其中中央財(cái)政投入102億元，地方政府投入56億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。

此外，據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國共有69個(gè)城市在建的地下綜合管廊，約1000公里，總投資約880億元；而吉林省正在全省范圍開展地下綜合管廊建設(shè)，2015至2018年計(jì)劃建設(shè)1000公里地下綜合管廊，總投資約1000億元，今年計(jì)劃開工建設(shè)148公里。  不過，對(duì)于諸多在大城市里生活的人而言，他們更愿意脫離枯燥的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和政策決議，而去關(guān)心他們?nèi)绾卧诔鞘欣锔玫厣?。暴雨和城市排水管道等公共供給產(chǎn)品的成色，成了人們對(duì)中國新型城鎮(zhèn)化、對(duì)政府投資決策的檢驗(yàn)基石。

按照7月29日國務(wù)院常務(wù)會(huì)的決定，中國正計(jì)劃在全國開展一批地下綜合管廊建設(shè)示范，要求城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)域新建道路要同步建設(shè)地下綜合管廊，老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理等統(tǒng)籌安排管廊建設(shè)。已建管廊區(qū)域，所有管線必須入廊。

對(duì)于政府和社會(huì)資本而言，這意味著一個(gè)巨大的投資空間。但巨大的資金壓力也隨之而來。北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥說，城市地下管廊建設(shè)的造價(jià)很高，以前建設(shè)的項(xiàng)目主要是靠政府投資完成的。

在金永祥看來，城市地下管廊建設(shè)計(jì)劃是國家戰(zhàn)略，市政設(shè)施的完整和正常運(yùn)轉(zhuǎn)，是正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。一部分原因是由于它的投資規(guī)模巨大而受到重視。城市地下管廊建設(shè)計(jì)劃也是拉動(dòng)投資，進(jìn)而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要措施。他說，畢竟高速公路等一些大的投資計(jì)劃正逐漸建設(shè)完畢，中國投資需要新的項(xiàng)目和空間。

城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃的推出，意味著中國政府正在試圖將龐大的基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)器開往地下，繼創(chuàng)造了令人瞠目的高速公路建設(shè)奇跡之后，中國開始準(zhǔn)備修建一條造價(jià)更高的“地下高速公路”。

在過去很長(zhǎng)時(shí)間里，地方政府熱衷于高速公路、鐵路、污水處理廠等地上基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而且在最開始是由政府投資做主導(dǎo)，但自新一屆政府主政后的2013年開始，中央政府開始明顯希望能夠依靠更多的社會(huì)資本來完成這些基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃。在中央政府和相關(guān)部委政策推動(dòng)下，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資在一些領(lǐng)域以PPP（公私合營）等形式取得了突破，不過整體看，政府還需要通過更多的手段來更進(jìn)一步刺激社會(huì)資本的積極性。2015年上半年，中國固定資產(chǎn)投資到位資金26.15萬億元，同比增長(zhǎng)6.3%。國家預(yù)算內(nèi)資金在其中扮演了關(guān)鍵角色，增長(zhǎng)18.6%，這比去年同期國家預(yù)算資金增速提高了近3個(gè)百分點(diǎn)。

但同時(shí)，企業(yè)自籌資金增長(zhǎng)只有8.6%，增速幾乎比去年同期下滑了100%。外資對(duì)中國的投資環(huán)境的信心，也沒有很好的起色，去年上半年，中國完成固定資產(chǎn)投資的到位資金中，利用外資下降了8.3%，而到了2015年6月底，中國利用外資的降幅已經(jīng)達(dá)到了30.9%。

沒有人懷疑投資對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)。國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部首席經(jīng)濟(jì)師祝寶良建議說，發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)鍵作用，加快落實(shí)重大項(xiàng)目，保障重大項(xiàng)目的資金供應(yīng)。積極財(cái)政政策要加力增效，適時(shí)修改今年的預(yù)算計(jì)劃，適度擴(kuò)大預(yù)算赤字，加快推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地。同時(shí)，穩(wěn)健的貨幣政策也要適度寬松。

這樣的建議，基于中國地方財(cái)政投入乏力的現(xiàn)實(shí)。隨著房地產(chǎn)行業(yè)的下滑，以及中國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的加速轉(zhuǎn)型，地方政府財(cái)政收入在這兩年迎來挑戰(zhàn)，但他們又迫切需要依靠大規(guī)模投資來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而保證足夠的就業(yè)和財(cái)政收入。中央政府正在起動(dòng)以增加公共產(chǎn)品供給為目標(biāo)的投資計(jì)劃，但地方政府已經(jīng)囊中羞澀。

城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃正面臨著這樣的窘境。陜西省發(fā)改委的官員說，僅僅依靠政府的財(cái)政投入來建設(shè)城市管廊，是不可能的。它的造價(jià)太高了，需要探索出更好的融資渠道，來讓更多的社會(huì)資本參與進(jìn)來。

在7月29日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)說：“坦率講，我們這么大的城市總量，不能完全依靠財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是要采取綜合的商業(yè)運(yùn)作方式。既要發(fā)揮財(cái)政四兩撥千斤的作用，提供必要的金融支持，也要鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和運(yùn)營管理，并為此建立合理的收費(fèi)機(jī)制和相應(yīng)的運(yùn)營管理機(jī)制。”

在中國政府官員的眼中，一般而言，社會(huì)資本是除了政府的財(cái)政資金之外，幾乎所有的資金渠道。它包括：債券、銀行貸款、民營資本等形式。這其中，銀行貸款是最主要的資金來源。

為了推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃，國家發(fā)改委專門創(chuàng)新推出了城市地下綜合管廊項(xiàng)目收益?zhèn)⒃缭诮衲?月初，就發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引印發(fā)》。

文件說，城市地下綜合管廊涉及到了城市消防、供電、照明、監(jiān)控與報(bào)警、通風(fēng)、排水、標(biāo)識(shí)的市政公用設(shè)施，是保障城市運(yùn)行的重要基礎(chǔ)設(shè)施。而制定這份文件的初衷是，“為推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，保障城市安全運(yùn)行，進(jìn)一步擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)的積極作用，加大債券融資支持城市地下綜合管廊建設(shè)的力度。”國家發(fā)改委在上述文件中，為推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃，大大放寬了其融資條件。其中包括，發(fā)行城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券的城投類企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制；募集資金占城市地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目總投資比例由不超過60%放寬至不超過70%；對(duì)發(fā)債主體的資產(chǎn)負(fù)債率也進(jìn)一步放寬至最高80%。此外，國家發(fā)改委還明確鼓勵(lì)地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券采取“債貸組合”增信方式，由商業(yè)銀行進(jìn)行債券和貸款統(tǒng)籌管理。

這樣的鼓勵(lì)措施，受到了地方政府的歡迎。陜西省發(fā)改委的官員說，這是為市政基礎(chǔ)實(shí)施提供創(chuàng)新融資方式的最直接體現(xiàn)，它有利于地方政府為類似的項(xiàng)目，更方便地籌集資金。

位于西咸新區(qū)的灃西新城綜合管廊項(xiàng)目，是首批申請(qǐng)發(fā)行城市地下綜合管廊項(xiàng)目收益?zhèn)捻?xiàng)目。陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司在今年4月向國家發(fā)改委遞交了發(fā)債材料，他們申請(qǐng)發(fā)行不超過5億元、10年期的項(xiàng)目收益?zhèn)?/p>

陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司計(jì)劃在灃西新城的22條主干道雙側(cè)布設(shè)綜合管廊120多公里、31條次干道、87條支路全部進(jìn)行綜合管廊建設(shè)，綜合管廊建設(shè)里程合計(jì)約280公里。除了發(fā)債，灃西新城還在按照國家規(guī)范和要求調(diào)整規(guī)劃，積極爭(zhēng)取綜合管廊各類專項(xiàng)資金補(bǔ)助，為管廊建設(shè)籌措資金。

陜西灃西新城投資發(fā)展有限公司副總經(jīng)理呂向公說：“地下綜合管廊投資規(guī)模大、公益性強(qiáng)，需要?jiǎng)?chuàng)新投融資手段才能疏解資金之困。”為了開建灃西新城的“地下高速公路”，這家公司嘗試了各種努力。呂向公說，他們?cè)O(shè)計(jì)了全區(qū)域布局、管線強(qiáng)制入廊、保本微利定價(jià)等手段確保管廊的財(cái)務(wù)經(jīng)營可持續(xù)；采取審慎的政府負(fù)債管理、資金封閉運(yùn)行為原則，選擇項(xiàng)目收益?zhèn)@一工具進(jìn)行融資，給債券投資人充足的信心；通過發(fā)行綜合管廊收益?zhèn)平獬鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金難題。  

僅有債券還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。7月29日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，在加大財(cái)政投入的同時(shí)，通過特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與管廊建設(shè)和運(yùn)營管理。為了給“地下高速公路”創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，國務(wù)院規(guī)定，入廊管線單位應(yīng)交納適當(dāng)?shù)娜肜荣M(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，確保項(xiàng)目合理穩(wěn)定回報(bào)。

北京大岳咨詢有限責(zé)任公司總經(jīng)理金永祥說，現(xiàn)在政府在大力推動(dòng)這個(gè)事情，由于有了入廊費(fèi)和平時(shí)的維護(hù)費(fèi)等收入回報(bào)，社會(huì)資本也愿意做管廊建設(shè)。同時(shí)，政府還會(huì)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼。目前，財(cái)政部為管廊示范城市每年補(bǔ)貼3-5個(gè)億，連續(xù)補(bǔ)貼5年。

特設(shè)項(xiàng)目收益?zhèn)?、特批商業(yè)貸款綠色通道，以及連年的中央財(cái)政補(bǔ)貼，政府正在用這些頗具特色的投資手段為中國地下高速公路計(jì)劃保駕護(hù)航。中國總理李克強(qiáng)將其稱之為，“創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措”，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，而且可以帶動(dòng)有效投資、增加公共產(chǎn)品供給，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力?？雌饋?，這是一場(chǎng)規(guī)模宏大的國家投資計(jì)劃，無論對(duì)于眼下的促投資穩(wěn)增長(zhǎng)還是投融資機(jī)制的創(chuàng)新，它都將扮演更重要的角色。它同樣會(huì)受到普通民眾的歡迎，因?yàn)樗谠噲D改變?nèi)藗兩娴某鞘协h(huán)境。大雨讓更多城里人有“看海”的機(jī)會(huì)，但也讓更多的人反復(fù)去回味，為什么“下水道是一個(gè)城市的智慧和良心”。

也許要過幾年之后，城市里的人們才會(huì)切身感受到城市地下綜合管廊建設(shè)計(jì)劃將會(huì)帶給他們的影響。因?yàn)殡S著一種新投融資機(jī)制的建立，一種新的收費(fèi)渠道也將建立起來。

中國住建部副部長(zhǎng)陸克華稱，收費(fèi)，要跟新方式的成本要進(jìn)行匹配，不同的地方、不同的管線，收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)可能不同。他說，“總體上來講，一是必須都進(jìn)去；二是要考慮這樣一個(gè)可能成本相對(duì)高的收費(fèi)狀況進(jìn)行平衡，要確保社會(huì)投資人，這個(gè)收費(fèi)機(jī)制社會(huì)投資人有一個(gè)合理的回報(bào)。”目前，住建部正與國家發(fā)改委聯(lián)合進(jìn)行整體測(cè)算，并將在以后出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見。

這條已經(jīng)開建的地下高速公路，會(huì)成為未來中國城市的智慧和良心嗎？