城市地下綜合管廊建設(shè)迫在眉睫 利國利民當(dāng)須加快推進(jìn)

國務(wù)院常務(wù)會(huì)議日前就推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)作出部署。這是針對(duì)長期存在的城市地下基礎(chǔ)設(shè)施落后的突出問題，從國情出發(fā)，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)推出的國家重點(diǎn)民生工程，是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措。

國際地質(zhì)學(xué)界認(rèn)為，19世紀(jì)是橋的世紀(jì)，20世紀(jì)是高層建筑的世紀(jì)，21世紀(jì)則是開發(fā)利用地下空間的世紀(jì)。因此，城市地下綜合管廊建設(shè)不僅是消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”，還應(yīng)當(dāng)置于地下空間資源開發(fā)、提高城市綜合承載能力的層面考量。

物權(quán)入地：

權(quán)屬明晰才能依法開發(fā)

為滿足城市發(fā)展需要，以各種方式開發(fā)利用城市立體空間，是各國普遍趨勢(shì)。近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市受交通壓力影響，城市地下空間利用問題尤其突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年，我國有不少于14座城市開通了地鐵。預(yù)計(jì)到2020年，北京市將建成9000萬平方米地下空間。而與此對(duì)應(yīng)的是，目前針對(duì)城市地下空間利用的法律規(guī)定零散，不成體系。明確新設(shè)的空間使用權(quán)與已設(shè)立使用權(quán)之間銜接，使物權(quán)法的原則更具操作性，不動(dòng)產(chǎn)登記必須“地上地下”統(tǒng)一。

法律保障主要是指地下空間權(quán)的確定問題。地下空間權(quán)作為一種有別于房地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)，按照物權(quán)法定的原則，必須依法設(shè)定。地下空間權(quán)的確立屬于一般民事法律規(guī)范范疇。

地下空間立法是一個(gè)系統(tǒng)工程?？v向來看，涉及地下空間規(guī)劃立法、地下空間建設(shè)立法、地下空間管理立法；橫向來看，涉及地下空間使用權(quán)有償出讓立法、地下工程產(chǎn)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押立法等。

為適應(yīng)形勢(shì)需要，地下空間立法要堅(jiān)持急用先立，解決當(dāng)前較突出的地下空間權(quán)取得、登記問題。在地下空間立法方面，要以地下空間權(quán)的取得、登記為突破口，先對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范。事有先后，依法用地，在此基礎(chǔ)上才能完善地下綜合管廊有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。

多規(guī)合一：

一個(gè)城市只有一個(gè)地下空間

今年以來，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)保部、住建部啟動(dòng)的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作加快推進(jìn)。“多規(guī)合一”就是解決規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接的問題，強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國土空間集約高效、可持續(xù)利用。

從最早“三規(guī)合一”發(fā)展到目前“四規(guī)合一”，關(guān)鍵是將環(huán)境納入考量因素。“多規(guī)合一”理所當(dāng)然包括地下空間環(huán)境規(guī)劃。

同樣屬于國土資源環(huán)境，地下、地上空間分割，“重地上、輕地下”，使城市地下管線，水、暖、氣、電等都要有自己的“馬路拉鏈”，都想結(jié)自己的“空中蜘蛛網(wǎng)”。協(xié)調(diào)起來困難，統(tǒng)一入廊不易，在權(quán)屬不明晰之外，最重要的原因就是缺少統(tǒng)一規(guī)劃。按國務(wù)院要求，地下綜合管廊要名副其實(shí)“綜合”起來，既離不開權(quán)屬明晰，更離不開統(tǒng)一規(guī)劃。

開發(fā)好地下空間“聚寶盆”，離不開有關(guān)部門通力協(xié)作、密切配合。從用地審批、登記、出讓，選址論證、地質(zhì)環(huán)境評(píng)價(jià)到施工安全和工程質(zhì)量，要各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)同規(guī)劃。帶有公共利益性質(zhì)的地下空間利用如人防工程、市政基礎(chǔ)設(shè)施、地鐵，長輸管網(wǎng)或電纜敷設(shè)，經(jīng)營性地下空間開發(fā)的商業(yè)街、娛樂場所、收費(fèi)停車場，要在“一個(gè)城市只有一個(gè)地下空間”觀念下，統(tǒng)一規(guī)劃，集約開發(fā)。

安全第一：

不能給自己“挖坑”

目前上海市政管線總長度早已超過4萬公里。北京市也已超過3萬公里。城市地下空間開發(fā)利用，既涉及地下商場、地下娛樂場所、地下停車場、地下倉庫、地鐵、隧道、人防工程、高層建筑地基、地下管網(wǎng)的施工、運(yùn)營，更涉及地下空間地質(zhì)環(huán)境。龐大的地下空間生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)安全問題。

全面準(zhǔn)確地掌握地下空間設(shè)施和地質(zhì)地層信息，是提高地下空間安全防范能力的關(guān)鍵。從頻繁發(fā)生的地鐵施工塌方事故來看，掌握地下空間的地質(zhì)狀況，綜合研究城市區(qū)域地殼穩(wěn)定性，是提高城市地下空間開發(fā)、利用、建設(shè)、管護(hù)水平的緊迫任務(wù)。

城市地下空間開發(fā)，要開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，重點(diǎn)查明區(qū)域地殼穩(wěn)定性、區(qū)域地質(zhì)災(zāi)害發(fā)育特征和區(qū)域地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀，為城市地上、地下、年限三維規(guī)劃提供牢固的地基依據(jù)。從京津冀城市群到長三角、珠三角，都要開展地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評(píng)價(jià)，查明地裂縫、地面沉降、砂土液化、海水入侵和崩滑塌等主要災(zāi)害分布、成因和發(fā)育程度，對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易損性和風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)也要開展地質(zhì)資源環(huán)境調(diào)查，查明區(qū)域內(nèi)資源地質(zhì)環(huán)境現(xiàn)狀。

我們腳下的地下空間，同樣受資源約束，同樣有環(huán)境容量，很大程度上承載著地面上的繁華，人類絕不能“給自己挖坑”。