我國(guó)防洪減災(zāi)對(duì)策探討

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2003年全國(guó)防汛抗旱總指揮部辦公室主任會(huì)議研究提出，我國(guó)防洪減災(zāi)要“從控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，人與洪水“和諧相處”，進(jìn)而又提出了“工程標(biāo)準(zhǔn)化、管理規(guī)范化、洪水資源化、技術(shù)現(xiàn)代化、保障社會(huì)化”的努力方向。在作者看來(lái)，“洪水管理”就是廣義的“防洪減災(zāi)”，只是增多或加重了“規(guī)范人的行為”、“公眾參與”、“適應(yīng)洪水”、“全流域減災(zāi)”、“全年管理和調(diào)度”等內(nèi)容，以至于“發(fā)生了質(zhì)的變化”。近一年來(lái)，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)各界圍繞防洪減災(zāi)對(duì)策進(jìn)行了深入研究、開展了大量工作。作者在這方面也有一些粗略意見，整理如下供討論參考。

　　1、對(duì)防洪減災(zāi)的總體認(rèn)識(shí)

　　洪水災(zāi)害是世界上最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。據(jù)聯(lián)合國(guó)1986～1995年自然災(zāi)害統(tǒng)計(jì)資料：洪水災(zāi)害發(fā)生次數(shù)占全部自然災(zāi)害發(fā)生次數(shù)的32％，造成的經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)分別占全部自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失和人員死亡數(shù)的31％和55％[1].我國(guó)自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì) 損失占GDP的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國(guó)和日本[2].我國(guó)洪水災(zāi)害發(fā)生之頻繁，造成的災(zāi)害 損失之嚴(yán)重是有目共睹的。因此，探索適合我國(guó)國(guó)情的防洪減災(zāi)對(duì)策和措施十分必要。筆者對(duì)我國(guó)防洪減災(zāi)有以下5方面的認(rèn)識(shí)。

　　1.1、防洪減災(zāi)由“控制洪水向洪水管理轉(zhuǎn)變”，努力推進(jìn)“人與洪水和諧相處”是歷史發(fā)展的必然　在與洪水相處的歷史進(jìn)程中，各國(guó)人民不斷摸索和探索，取得了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，處理洪水的方式隨著歷史的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步逐漸發(fā)生變化。從美國(guó)密西西比河、歐洲萊茵河和其它一些大江大河防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程看，人們對(duì)待洪水的方式和態(tài)度大致經(jīng)歷了3個(gè)不同的階段。一是古代被動(dòng)地適應(yīng)洪水的階段。在這個(gè)時(shí)期，社會(huì)生產(chǎn)力低下，人類改造自然的能力很低，洪水如猛獸，來(lái)了只有躲避；二是控制與防御洪水的階段。隨著社會(huì)的發(fā)展和生產(chǎn)力的提高，人類定居點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，對(duì)土地的需求增加，人們開始向洪水通道和調(diào)蓄洪水的湖泊進(jìn)軍，導(dǎo)致江河調(diào)蓄洪水的場(chǎng)所越來(lái)越小；三是有意識(shí)地主動(dòng)適應(yīng)洪水的階段。隨著大量防洪工程的建成，洪水通道逐步縮小，人們逐漸發(fā)現(xiàn)：雖然防洪工程的標(biāo)準(zhǔn)提高了，但洪水災(zāi)害損失數(shù)量卻仍在增長(zhǎng)。于是開始了限制人類有害行為并主動(dòng)適應(yīng)洪水的新時(shí)期[3].我國(guó)近幾年的防洪減災(zāi)對(duì)策措施與數(shù)年前相比事實(shí)上已經(jīng)發(fā)生了很多變化，正在朝著“洪水管理”和“人與洪水和諧相處”的方向前進(jìn)。如：在法律上已明文規(guī)定實(shí)施規(guī)劃保留區(qū)制度；在長(zhǎng)江等江河實(shí)施了大規(guī)模的退田還湖、整治河道和實(shí)施蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償措施；加固大江大河干堤和病險(xiǎn)防洪工程；加強(qiáng)流域管理，實(shí)施流域全年水量統(tǒng)一調(diào)度等多個(gè)方面。

　　1.2、洪水管理需要在學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探討符合我國(guó)國(guó)情的對(duì)策措施，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的防洪減災(zāi)面臨著不同的環(huán)境，有很多不利因素。一是人口密度大，留給洪水的回旋余地比較少，難以象西方國(guó)家那樣預(yù)留出很多調(diào)蓄洪水的湖泊和濕地；二是洪水威脅區(qū)域與經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)區(qū)域基本重疊，洪水災(zāi)害威脅嚴(yán)重；三是我國(guó)江河洪水的變化幅度非常大，防御同樣標(biāo)準(zhǔn)的洪水需要修建比西方國(guó)家更多、更大的防洪工程；四是我國(guó)河流的含沙量高，防洪減災(zāi)需要處理更多、更棘手的問(wèn)題；五是長(zhǎng)期以來(lái)固有的防洪工程水利觀念的管理模式，要轉(zhuǎn)變歷史上形成的傳統(tǒng)習(xí)慣和措施非常困難。為此，我國(guó)的防洪減災(zāi)對(duì)策必須立足于我國(guó)的國(guó)情，不能照搬照套國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，否則很難取得滿意的效果。

　　1.3、洪水管理應(yīng)以流域?yàn)閱挝?，開展流域綜合管理

　　江河洪水具有與其它資源不同的屬性，它以流域?yàn)閰^(qū)域，形成相對(duì)獨(dú)立的集合。流域內(nèi)的水體緊密聯(lián)系和不可分割，流域間的水體相對(duì)獨(dú)立。這一特點(diǎn)決定了洪水管理必須以流域?yàn)閱卧獙?shí)施統(tǒng)一管理，否則將導(dǎo)致各種各樣的水事矛盾，甚至?xí)a(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。江河洪水是重要的淡水資源，洪水管理一定要統(tǒng)籌考慮流域的經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素，全面安排洪澇災(zāi)害、干旱缺水和生態(tài)環(huán)境的改善。洪水管理是對(duì)一個(gè)流域范圍內(nèi)各種各樣與洪水災(zāi)害相關(guān)的因素的綜合管理，是全年的整體活動(dòng)，決不僅僅是汛期的短期行為。歐洲的萊茵河穿越數(shù)個(gè)國(guó)家，有關(guān)國(guó)家專門成立了萊茵河流域管理委員會(huì)，建立了流域統(tǒng)一管理的協(xié)商與監(jiān)督機(jī)制，該機(jī)構(gòu)是在總結(jié)多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)之后建立的，事實(shí)證明該機(jī)構(gòu)在洪水管理方面發(fā)揮了積極、有效的作用。

　　1.4、洪水管理要特別注重“非工程防洪減災(zāi)措施”　

　　世界各地采用的防洪減災(zāi)工程措施大體相同，但采用的“非工程防洪減災(zāi)措施”差別較大[4].為減少洪水災(zāi)害的總體損失，處理好人與人之間的關(guān)系和規(guī)范人的行為至關(guān)重要，而且對(duì)于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處具有非常重要的意義。在人類防洪減災(zāi)的歷史進(jìn)程中，擠占洪水出路以求得一時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是屢見不鮮的，無(wú)節(jié)制的行為已經(jīng)導(dǎo)致了嚴(yán)重的后果。減少總體災(zāi)害損失要在科學(xué)地完善防洪工程體系的基礎(chǔ)上，依靠社會(huì)的自我約束機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。洪水管理不僅是采取措施約束洪水，更重要的是約束人類的奢望，限制人類的有害行為。人與自然和諧的核心問(wèn)題是處理好人與人之間的關(guān)系[5].要從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)建立和完善管理制度，健全法律法規(guī)體系，規(guī)范人的行為，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)，在恰當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)回避洪水、適應(yīng)洪水，給洪水以出路。

　　1.5、洪水管理要特別注重“公眾參與”的措施　洪水管理 無(wú)疑要強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，但統(tǒng)一管理決不排斥公眾的參與，相反，在整個(gè)管理過(guò)程中應(yīng)該積極鼓勵(lì)公眾的廣泛參與。各級(jí)政府、有關(guān)部門、單位、搶險(xiǎn)部隊(duì)、科研院所、非政府機(jī)構(gòu)、感興趣的人員等都屬于“公眾”范疇，都應(yīng)參與到洪水管理過(guò)程中來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明：“公眾參與”做得比較好，規(guī)劃措施的貫徹落實(shí)就順利，反之則困難。西方的“公眾參與”不僅是在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、措施落實(shí)、管理與監(jiān)督等整個(gè)過(guò)程的廣泛參與，不是我國(guó)通常講的廣泛征求意見，而是實(shí)質(zhì)上的參與討論、論證、實(shí)施和監(jiān)督。

　　2、防洪減災(zāi)基本對(duì)策

　　基于以上認(rèn)識(shí)和我國(guó)當(dāng)前的防洪減災(zāi)形勢(shì)，作者認(rèn)為，我國(guó)防洪減災(zāi)對(duì)策應(yīng)以流域的統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，突出3個(gè)重點(diǎn)，狠抓5項(xiàng)工作，統(tǒng)籌考慮洪澇和干旱問(wèn)題，落實(shí)綜合管理措施。

　　2.1、洪水管理要以流域統(tǒng)一規(guī)劃為基礎(chǔ)，實(shí)施流域綜合管理　

　　洪水管理是按流域進(jìn)行的洪水管理，洪水調(diào)度是按流域進(jìn)行的洪水調(diào)度，這是水的流域特性所決定的。流域洪水管理須考慮可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，而人類活動(dòng)必然影響洪水的狀況，流域內(nèi)一個(gè)區(qū)域的行為不能危害另一個(gè)區(qū)域，因此洪水管理需要以流域?yàn)閱卧M(jìn)行規(guī)劃，對(duì)流域的防洪減災(zāi)給予和諧的統(tǒng)一安排。不僅要對(duì)工程措施進(jìn)行規(guī)劃，而且對(duì)非工程措施給予安排，還要對(duì)人類的行為給予約束和引導(dǎo)。洪水管理規(guī)劃要面向未來(lái)洪水，而非過(guò)去的某個(gè)典型年洪水；不是僅僅針對(duì)過(guò)去洪水中暴露出的問(wèn)題，而是要面向解決未來(lái)洪水中可能面對(duì)的問(wèn)題。由于未來(lái)洪水總是具有很大的不確定性，而且未來(lái)的更大洪水總有不可避免地出現(xiàn)的可能，因此應(yīng)適當(dāng)多地給洪水留出調(diào)蓄空間。

　　2.2、洪水管理要突出的三個(gè)重點(diǎn)　

　?。?）要突出“給洪水以出路”的重點(diǎn)。根據(jù)具體情況，適當(dāng)清退河流兩岸大堤之間的洲灘民垸，擴(kuò)大中小洪水的行洪通道；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)河流兩岸大堤之間洲灘民垸和行洪區(qū)的管理，使之向著有利于分滯洪水的方向發(fā)展；因地制宜地開展退田還湖，增大湖泊調(diào)節(jié)洪水的能力；逐步遷移洪水頻淹區(qū)群眾，減少不動(dòng)產(chǎn)災(zāi)害損失和人員的生命威脅；增大洪患災(zāi)害宣傳力度，提高公眾躲災(zāi)避災(zāi)和自我保護(hù)的意識(shí)；引導(dǎo)群眾改變生產(chǎn)生活方式，使之更好地適應(yīng)在洪水條件下生存的環(huán)境。

　?。?）要突出流域內(nèi)“面上防洪措施”的重點(diǎn)。防洪減災(zāi)的傳統(tǒng)運(yùn)作方式對(duì)河流本身給予了足夠的重視，而對(duì)面上的洪水管理措施注重不足。要在上中游地區(qū)加強(qiáng)水土保持措施，攔滯洪水，涵養(yǎng)水源；采取措施在整個(gè)流域的面上層層攔截雨水，阻滯雨水向河流匯集的數(shù)量和速度，加大雨水向地下的入滲量；在有條件的地點(diǎn)修建平原區(qū)縱橫交錯(cuò)的分散洪水水道，修建平原水庫(kù)或恢復(fù)天然洼淀調(diào)蓄洪水的能力；因地制宜地建設(shè)回灌地下水的網(wǎng)絡(luò)工程，變地表水為地下水，增大水資源利用率等。

　?。?）要突出“洪水資源化”的重點(diǎn)。過(guò)去的洪水調(diào)度大多只考慮防洪保安的單一目標(biāo)，或考慮一些興利的因素，很少考慮增加洪水資源的利用率問(wèn)題，更少顧及生態(tài)環(huán)境的改善。這樣的安排已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新時(shí)期防洪減災(zāi)的需求。我國(guó)水資源量短缺，洪水是寶貴的資源，特別是北方地區(qū)更是如此。應(yīng)因地制宜地采取有效措施、盡可能多地變地表水為地下水。適當(dāng)利用一些蓄滯洪區(qū)和洼地?cái)r滯雨水；在有條件的地點(diǎn)實(shí)施跨水系分洪措施，分散主要河道的洪水，調(diào)劑水系之間的水資源等。同時(shí)，洪水調(diào)度要盡量照顧生態(tài)環(huán)境的改善。

　　2.3、洪水管理要抓緊的五項(xiàng)工作　

　?。?）要抓緊全國(guó)洪水 風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃分析和劃分流域洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。通過(guò)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析，確定不同區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)程度；根據(jù)洪水風(fēng)險(xiǎn)程度的大小制定不同的管理政策、布設(shè)防洪減災(zāi)措施、研究社會(huì)保障和救援對(duì)策等。洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃應(yīng)公之于眾，以便增加公眾的水患意識(shí)、自身避險(xiǎn)意識(shí)和參與洪水管理的意識(shí)。

　　（2）要抓緊建立強(qiáng)制性洪水保險(xiǎn)制度。洪水保險(xiǎn)雖然不能減免災(zāi)害損失，但可以幫助受災(zāi)戶盡快擺脫災(zāi)害帶來(lái)的困境。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)證明，洪水保險(xiǎn)是一項(xiàng)重要的、有效的洪水管理措施。我國(guó)應(yīng)抓緊開展調(diào)查和政策研究，并選擇一條河流或一個(gè)區(qū)域開展洪水保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上抓緊推進(jìn)洪水保險(xiǎn)立法工作。在具體項(xiàng)目的選取上可以有計(jì)劃地分步進(jìn)行，先對(duì)經(jīng)常受淹的區(qū)域的固定資產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)，再對(duì)重要防洪工程實(shí)施保險(xiǎn)，繼而全面普及防洪保險(xiǎn)。

　?。?）要抓緊完善現(xiàn)有的江河防洪工程體系。抓緊病險(xiǎn)防洪工程的除險(xiǎn)加固，使工程盡快恢復(fù)原有設(shè)計(jì)防洪能力；因地制宜地疏竣泄洪能力嚴(yán)重不足的河段；按照規(guī)劃確定的方案和標(biāo)準(zhǔn)增建一些防洪減災(zāi)作用明顯的工程；修建尚未設(shè)防的中小城市的自保防洪工程，避免年年上水受淹的局面；全面完成使用頻率較高的蓄滯洪區(qū)的群眾保安工程；根據(jù)具體條件修建溝通水系或流域的水調(diào)劑工程等。

　　（4）要抓緊完善洪水調(diào)度的支持手段。建立和完善洪水調(diào)度方案實(shí)時(shí)制定與比選的措施，完善實(shí)時(shí)獲取與展示各類防汛信息的手段，為各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)開展科學(xué)洪水調(diào)度提供有力支撐。

　?。?）要抓緊落實(shí)減少人員傷亡的對(duì)策措施。山地災(zāi)害造成的死亡人數(shù)占洪水災(zāi)害死亡總?cè)藬?shù)的2/3以上，要抓緊開展山地災(zāi)害危險(xiǎn)點(diǎn)的普查工作；抓緊完成并實(shí)施防御山地災(zāi)害規(guī)劃；廣泛開展“群測(cè)群防”活動(dòng)，落實(shí)受影響區(qū)內(nèi)群眾的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)視和報(bào)警手段；建立暢通的信息通 報(bào)與警報(bào)網(wǎng)絡(luò)，制定預(yù)案并落實(shí)具體措施等。

　　3、需抓緊研究的問(wèn)題

　　洪水管理要針對(duì)當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)開展聯(lián)合攻關(guān)，加強(qiáng)以下9個(gè)方面的研究。

　?。?）防洪減災(zāi)社會(huì)化研究。在防洪工程體系達(dá)到一定程度、不宜再提高標(biāo)準(zhǔn)的情況下，要逐步把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到非工程防洪措施上來(lái)。要形成社會(huì)分擔(dān)防洪減災(zāi)責(zé)任的機(jī)制，從政策、法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等有關(guān)方面全面構(gòu)筑防洪減災(zāi)的社會(huì)保障體系，提高社會(huì)承受災(zāi)害的能力。

　?。?）蓄滯洪區(qū)管理與運(yùn)用研究。國(guó)家尚未出臺(tái)蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例。我國(guó)當(dāng)前有很多地方從發(fā)展經(jīng)濟(jì)的角度出發(fā)，沒(méi)有嚴(yán)格對(duì)蓄滯洪區(qū)的人口和開發(fā)加以控制，導(dǎo)致蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口增長(zhǎng)過(guò)快、資產(chǎn)增長(zhǎng)過(guò)多。

　?。?）洪水資源利用和城市蓄滯雨水措施研究。主要是蓄滯雨水和變地表水為地下水的措施。城市的發(fā)展使雨水天然下滲面積減少，使洪水匯集時(shí)間縮短，應(yīng)抓緊研究分散阻滯雨水匯集的實(shí)用措施。

　?。?）跨水系或流域洪水調(diào)度研究。防洪減災(zāi)關(guān)鍵在于處理洪峰，將洪峰期的部分流量調(diào)往其它河流將可減輕危險(xiǎn)區(qū)域的洪水壓力；將豐水區(qū)域豐水時(shí)段的洪水調(diào)往缺水地區(qū)或補(bǔ)充地下水資源具有非常重要的意義。

　?。?）適應(yīng)洪水的農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的研究。針對(duì)洪水威脅區(qū)的具體情況，因地制宜地發(fā)展耐水作物新品種、生長(zhǎng)期較短的作物、與洪水期錯(cuò)開的品種，建立和發(fā)展耐漬澇、避洪水的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；將易淹區(qū)建成具有生態(tài)、旅游價(jià)值的野生動(dòng)植物區(qū)，以及確立農(nóng)、林、牧、漁、相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)模式等。

　　（6）洪水災(zāi)害評(píng)估系統(tǒng)研究。改變單純依靠下級(jí)洪水災(zāi)害報(bào)表評(píng)估洪水災(zāi)害損失情況的制度和辦法。在制訂和完善洪災(zāi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，研究利用衛(wèi)星、遙感等先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法評(píng)估洪災(zāi)損失程度的措施和手段。

　?。?）防洪減災(zāi)投資與集資政策研究。我國(guó)現(xiàn)有的防洪減災(zāi)投資應(yīng)主要靠財(cái)政撥款，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看要拓寬資金來(lái)源渠道。我國(guó)東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，不同區(qū)域應(yīng)采用不同的政策和措施。如東部洪水威脅區(qū)可以考慮征收防洪稅并用以適當(dāng)支持西部地區(qū)的防洪減災(zāi)建設(shè)。

　?。?）不同江河不同防洪工程的最佳防洪標(biāo)準(zhǔn)研究。探求分析計(jì)算各類防洪工程最佳防洪標(biāo)準(zhǔn)的途徑和方法；全面分析防洪工程的狀況，考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸方面的因素，確定各江河主要防洪工程的最佳防洪標(biāo)準(zhǔn)。

　?。?）防汛搶險(xiǎn)實(shí)用現(xiàn)代技術(shù)研究。在防汛搶險(xiǎn)過(guò)程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情是搶險(xiǎn)成功的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而我國(guó)用于現(xiàn)有堤防等防洪工程的探險(xiǎn)儀器往往不夠準(zhǔn)確，現(xiàn)有的搶險(xiǎn)方法也大多沿用傳統(tǒng)的方法，汛期的抗洪搶險(xiǎn)每年都耗費(fèi)大量的人力物力，這種局面需要靠科學(xué)的進(jìn)步和技術(shù)的發(fā)展逐步改變。

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李坤剛