全國滯洪區(qū)建設(shè)規(guī)劃

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我國是一個洪澇災(zāi)害頻發(fā)的國家，主要江河中下游地區(qū)一般地勢低平、人口眾多、經(jīng)濟發(fā)達，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相對不足的矛盾，在修建水庫攔蓄洪水、加固江河堤防、擴大河道排泄洪水能力構(gòu)建江河防洪減災(zāi)體系的同時，設(shè)置一定數(shù)量的蓄滯洪區(qū)，適時分蓄超額洪水，削減洪峰，是合理處理局部與全局關(guān)系，最大程度地減輕洪水災(zāi)害總體損失的重要措施。因此，蓄滯洪區(qū)是江河流域防洪減災(zāi)體系的重要組成部分。 新中國成立初期，政務(wù)院分別頒發(fā)了《關(guān)于治理淮河的決定》和《關(guān)于預(yù)防黃河異常洪水的決定》，確定在淮河和黃河上建設(shè)蓄滯洪區(qū)以分蓄超額洪水。此后，在制定主要江河流域綜合規(guī)劃、特大洪水防御方案時，根據(jù)構(gòu)建流域防洪減災(zāi)體系的需要，在主要江河安排了一批蓄滯洪區(qū)，這些蓄滯洪區(qū)在防御歷次大洪水中發(fā)揮了不可替代的重要作用，通過削減洪峰、蓄滯超額洪水，確保了中下游重要城市和重要防洪地區(qū)的安全，為流域防洪減災(zāi)作出了巨大貢獻。 我國主要的蓄滯洪區(qū)大多位于七大江河中下游平原地區(qū)，歷史上大都是洪水的自然滯蓄場所。隨著人口的不斷增加和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，對這些地區(qū)土地的開發(fā)利用程度不斷提高，天然湖泊洼地逐漸被無序圍墾和侵占，致使調(diào)蓄洪水能力大大降低。蓄滯洪區(qū)既要承擔(dān)蓄滯超額洪水的防洪任務(wù)，同時又是區(qū)內(nèi)居民賴以生存和發(fā)展的基地。但長期以來蓄滯洪區(qū)建設(shè)嚴重滯后，工程設(shè)施不全、安全設(shè)施不足，區(qū)內(nèi)居民的生命及財產(chǎn)安全得不到有效保障；社會管理較為薄弱，風(fēng)險意識不強，許多蓄滯洪區(qū)不斷被無序開發(fā)利用，使得調(diào)蓄洪水的能力逐漸降低；缺乏有效的扶持政策和引導(dǎo)措施，蓄滯洪區(qū)內(nèi)居民的民生問題沒有得到妥善解決，分蓄洪水與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益尖銳，已成為江河防洪減災(zāi)體系建設(shè)和管理中最薄弱的環(huán)節(jié)。這些問題和矛盾如果得不到及時解決，長期困擾蓄滯洪區(qū)發(fā)展的民生問題將無法得到解決；一旦發(fā)生流域性大洪水，將難以有效運用蓄滯洪區(qū)，流域防洪能力將大大降低；同時，由于蓄滯洪區(qū)內(nèi)人口眾多，居民生活水平普遍較低，補償救助等保障體系不完善，一但分洪運用，不僅損失和影響巨大，甚至可能影響社會穩(wěn)定。 蓄滯洪區(qū)的洪水災(zāi)害與一般地區(qū)洪水災(zāi)害相比具有不同的性質(zhì)和特點，蓄滯洪區(qū)分蓄洪水是為了維護流域全局和重點地區(qū)的利益，是一種社會公益性行為，洪水造成的損失是局部地區(qū)作出的一種犧牲。為了構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村，為了更加關(guān)注涉及人民切身利益的民生問題，切實加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)和管理工作，科學(xué)、合理和有效地運用蓄滯洪區(qū)，確保流域整體防洪安全，為區(qū)內(nèi)居民創(chuàng)造良好的生存空間和發(fā)展環(huán)境，針對蓄滯洪區(qū)存在的問題，依據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等有關(guān)法律法規(guī)，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神，2005年9月，水利部以水規(guī)計［2005］425號文下發(fā)了《關(guān)于開展全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃的通知》組織開展全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃編制工作，在國務(wù)院已批復(fù)的七大江河流域防洪規(guī)劃確定的蓄滯洪區(qū)布局基礎(chǔ)上，遵照國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的“關(guān)于加強蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知”（國辦發(fā)［2006］45號）的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)人與自然和諧，給洪水以出路，全面規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧防洪保安與改善民生的理念；按照保障蓄滯洪區(qū)有效啟用、保障居民生命和主要財產(chǎn)安全、改善民生狀況、促進區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展的思路，從全局和戰(zhàn)略的高度，對我國主要江河蓄滯洪區(qū)的建設(shè)與管理作出總體部署，制定蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃方案。全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃工作由水利部規(guī)劃計劃司和國家防汛抗旱總指揮部辦公室組織，水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院為技術(shù)總負責(zé)單位，相關(guān)流域機構(gòu)按照總體安排負責(zé)完成本流域蓄滯洪區(qū)規(guī)劃編制工作，相關(guān)省、直轄市有關(guān)部門配合提供相關(guān)資料成果并參與涉及本省范圍內(nèi)蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃工作。

全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃在以往工作的基礎(chǔ)上，全面調(diào)查、分析、總結(jié)了蓄滯洪區(qū)的新情況和存在的主要問題；根據(jù)江河流域防洪規(guī)劃，進一步明確了蓄滯洪區(qū)的調(diào)整方案；按照分類指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理的需要，對蓄滯洪區(qū)進行了分類，以利于根據(jù)不同類型蓄滯洪區(qū)的特點制定適宜的管理政策、措施和采用不同的建設(shè)模式和標準，有針對性地指導(dǎo)蓄滯洪區(qū)的分類建設(shè)和分類管理；根據(jù)蓄滯洪區(qū)的洪水特點，對蓄滯洪區(qū)進行了洪水風(fēng)險評價，根據(jù)洪水風(fēng)險程度劃分了洪水風(fēng)險分區(qū)，為制定不同洪水風(fēng)險區(qū)域居民避洪安置策略、確定安全建設(shè)模式和標準提供依據(jù)；針對分類蓄滯洪區(qū)的特點和分區(qū)洪水風(fēng)險特性，研究制定了分類蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)的目標和任務(wù)，根據(jù)蓄滯洪區(qū)內(nèi)洪水風(fēng)險研究提出了分區(qū)安全建設(shè)模式、措施和標準等；經(jīng)多方案比選，反復(fù)協(xié)調(diào)平衡，提出了蓄滯洪區(qū)工程建設(shè)、居民避洪安置和安全設(shè)施建設(shè)規(guī)劃成果；按照加強蓄滯洪區(qū)管理，促進區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，提出了加強蓄滯洪區(qū)風(fēng)險管理的思路，完善相關(guān)法規(guī)、政策、制度的建議。全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃是在反復(fù)協(xié)調(diào)平衡和綜合集成有關(guān)流域、省區(qū)規(guī)劃成果，開展有關(guān)蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)模式、經(jīng)濟發(fā)展模式和管理制度等專題研究，系統(tǒng)評價蓄滯洪區(qū)洪水風(fēng)險，比較各種建設(shè)與管理方案的基礎(chǔ)上，多次征求了有關(guān)單位和專家的意見后形成的。規(guī)劃成果包括《全國蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》、各流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃。