簡論水利工程管理單位的類型劃分和性質(zhì)確定

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 [摘要]水利工程管理體制改革的核心內(nèi)容是對水利工程管理單位的類型劃分和性質(zhì)確定,水管單位定性的核心是對具備自收自支條件的認(rèn)定。為此從市場經(jīng)濟和建立公共財政體制的要求出發(fā),對水管單位自收自支的范圍及具備自收自支的條件認(rèn)定進(jìn)行了分析論述,提出具有可操作性的實施意見。

　　 [關(guān)鍵詞]水利工程 管理體制 類型劃分 體制改變   為保證水利工程的安全運行,充分發(fā)揮水利工程的效益,促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用,保障經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實施意見》(以下簡稱《實施意見》)。《實施意見》的核心內(nèi)容是水利工程管理單位類型的劃分和性質(zhì)的確定,對此,盡管《實施意見》做了一些原則性的規(guī)定,但在推進(jìn)水利工程管理體制的改革中如何具體操作實施,仍需進(jìn)一步研究和探討。 　　 1　水利工程管理單位的類別劃分   《實施意見》規(guī)定,根據(jù)水利工程管理單位(以下簡稱“水管單位”)承擔(dān)的任務(wù),將水管單位劃分為純公益性水管工程管理論文單位、準(zhǔn)公益性水管單位和經(jīng)營性水管單位三類。 　　盡管目前水管單位大多都承擔(dān)著工程管理之外的任務(wù),如發(fā)展多種經(jīng)營等,但作為水管單位類別劃分的依據(jù),這里水管單位承擔(dān)的任務(wù)就是指水管單位所經(jīng)營管理的水利工程本身的各種功能的發(fā)揮,不包括承擔(dān)的發(fā)揮水利工程功能之外的其他任務(wù)。 　 2　水利工程管理單位的性質(zhì)確定   《實施意見》對水管單位的定性做了如下規(guī)定: 　　(1)純公益性水管單位定性為事業(yè)單位。 　　(2)經(jīng)營性水管單位定性為企業(yè)。 　　(3)準(zhǔn)公益性水管單位:①目前是企業(yè)的,仍定性為企業(yè)。按照《實施意見》,“目前已轉(zhuǎn)制為企業(yè)的,維持企業(yè)性質(zhì)不變”,也就是講,已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)的準(zhǔn)公益性水管單位,不論其是否具備自收自支條件,都只能定性為企業(yè)。②目前為事業(yè)單位的,依其經(jīng)營收益情況進(jìn)行定性。不具備自收自支條件的,定性為事業(yè)單位;具備自收自支條件的,定性為企業(yè)。因此,按照《實施意見》,目前是事業(yè)單位的準(zhǔn)公益性水管單位定性的依據(jù)是根據(jù)其經(jīng)營收益情況判斷其是否具備自收自支條件。 　　 3　對準(zhǔn)公益性水管單位自收自支條件的分析   “自收自支”一般是對事業(yè)單位來講的,通俗理解為具備自收自支條件,就是指單位自身的收入大于等于自身的支出。如何認(rèn)定準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支條件,首先要明確“自收”和“自支”的范圍。 　　3.1　準(zhǔn)公益性水管單位“自收”的范圍目前,準(zhǔn)公益性水管單位的收入主要包括3部分: 　　(1)工程維修養(yǎng)護、更新改造、人員經(jīng)費等財政補貼收入。 　　(2)水管單位發(fā)揮水利工程的功能或者完成水利工程所承擔(dān)的任務(wù)而取得的經(jīng)營性收入,主要為供水、水力發(fā)電等收入。 　　(3)水管單位經(jīng)營與發(fā)揮水利工程功能無關(guān)的多種經(jīng)營項目而取得的收入。 　　鑒于認(rèn)定準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支條件的目的是確定該水管單位的性質(zhì),或者講要評判一下水管單位在市場上能否具備和其他企業(yè)一樣生存發(fā)展的能力,財政補貼收入和水管單位開展的同經(jīng)營和發(fā)揮水利工程功能無關(guān)的多種經(jīng)營項目而取得的收入,如賓館經(jīng)營收入等,不應(yīng)作為評判水管單位是否具備自收自支的條件。因此判斷準(zhǔn)公益性水管單位是工程管理論文否具備自收自支條件的收入,是指準(zhǔn)公益性水管單位發(fā)揮水利工程的功能或者完成水利工程所承擔(dān)的任務(wù)而取得的經(jīng)營性收入(以下簡稱“水利工程收入”)。 　　3.2　準(zhǔn)公益性水管單位“自支”的范圍判斷準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支條件的支出,是指按照企業(yè)會計制度規(guī)定進(jìn)行完全成本核算(包括折舊和流轉(zhuǎn)稅)的情況下,準(zhǔn)公益性水管單位為取得水利工程收入而發(fā)生的相應(yīng)成本費用支出和水利工程日常維修養(yǎng)護費用,包括生產(chǎn)成本、管理費用、財務(wù)費用等。目前準(zhǔn)公益性水管單位大多采用水管單位財務(wù)會計制度,一是工程折舊未計提到位;二是未按企業(yè)財務(wù)會計制度交納各種稅金(指流轉(zhuǎn)稅,不包括所得稅)。考慮到將來要定性為企業(yè)的,必須執(zhí)行企業(yè)財務(wù)會計制度,測算支出應(yīng)該是按照企業(yè)會計制度規(guī)定進(jìn)行完全成本核算的成本費用支出。因此,在判斷是否具備自收自支條件的操作實施中,測算“自支”的范圍應(yīng)該包含計提折舊到位和補齊流轉(zhuǎn)稅兩項。 　　3.3　具備自收自支條件的認(rèn)定確定準(zhǔn)公益性水管單位的性質(zhì),最終是為了保證其定性為企業(yè)后能在市場上自我生存、自我發(fā)展,這樣才能保證其經(jīng)營管理的水利工程實現(xiàn)安全和良性運行。 　　如果僅將上述的“自收”等于“自支”理解為已經(jīng)具備自收自支條件,則把準(zhǔn)公益性水管單位定性為企業(yè)后,其利潤總額為零,即凈資產(chǎn)回報率(投資回報率)為零,企業(yè)只能維持簡單再生產(chǎn),或者說企業(yè)只具備生存能力,不具備發(fā)展能力。認(rèn)定是否具備自收自支條件,應(yīng)該是企業(yè)的凈資產(chǎn)回報率達(dá)到社會平均水平。也就是講收入減去支出,交納企業(yè)所得稅后的凈利潤同企業(yè)凈資產(chǎn)的比值要達(dá)到一定的水平,即凈資產(chǎn)回報率要達(dá)到社會平均水平(目前社會平均水平按慣例一般指高于銀行貸款利率兩個百分點),滿足這個條件的準(zhǔn)公益性水管單位定性為企業(yè)后,才能與一般意義上的企業(yè)公平競爭,發(fā)展壯大。 　　因此,認(rèn)定目前為事業(yè)單位性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支的條件是:收入減去支出并繳納所得稅后凈資產(chǎn)回報率達(dá)到社會平均水平或高于銀行貸款利率兩個百分點的水管單位應(yīng)定性為企業(yè);凈資產(chǎn)回報率達(dá)不到社會平均水平的應(yīng)定性為事業(yè)單位。 　　為了確保認(rèn)定目前為事業(yè)單位性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位是否具備自收自支條件的客觀性,不能簡單地按1年的經(jīng)營收益情況來決定,而應(yīng)考慮多年平均水平,以及隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,水利工程的功能和調(diào)度運用方式的可能變化對水管單位的收支狀況的影響等因素,做到充分論證、科學(xué)定性。 　　 4　對事業(yè)單位性質(zhì)的準(zhǔn)公益性水管單位定性的補充分析   按上述分析來認(rèn)定是否具備自收自支條件,必然使保留事業(yè)單位性質(zhì)的水管單位數(shù)量增多,大家最擔(dān)心的是財政部門對此是否認(rèn)可。如果不認(rèn)可,是否導(dǎo)致《實施意見》難以實施。筆者認(rèn)為,財政部門認(rèn)可與否的關(guān)鍵不在于準(zhǔn)公益性水管單位定性為事業(yè)單位數(shù)量的多少,而在于定性條件和標(biāo)準(zhǔn)是否客觀有依據(jù),是否符合市場經(jīng)濟和建立公共財政體制的要求。由于按照《實施意見》上定性為企業(yè)的是完整意義上的企業(yè),只有這樣認(rèn)定自收自支,確保定性為企業(yè)后具備在市場上生存發(fā)展的能力,才能達(dá)到《實施意見》要求的實現(xiàn)水利工程安全運行和充分發(fā)揮水利工程效益的目的。但這里需要說明和明確的是,盡管將不具備自收自支條件的準(zhǔn)公益性水管單位定性為事業(yè)單位,但并不是其管理的水利綜合類工程所有的管理運行維護支出都由財政支付。在市場經(jīng)濟和公共財政體制下,財政承擔(dān)的是社會公共事業(yè)和公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。按照建立公共財政體制的要求,水利綜合類工程承擔(dān)的防洪、排澇社會公益任務(wù)的支出由財政預(yù)算安排。因此,必須對準(zhǔn)公益性水利工程管理單位的公益性資產(chǎn)和非公益性資產(chǎn)進(jìn)行界定和確認(rèn),科學(xué)合理地劃分公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn),確定公益性支出的數(shù)額和比例。 　　 [參考文獻(xiàn)] 　　[1]汪恕誠.汪恕誠部長在水利部水利經(jīng)濟與多種經(jīng)營工作會議上的講話(摘要)[J].水利經(jīng)濟,2000(1):1~7. 　　[2]沈菊琴,章恒全.水利資源性資產(chǎn)經(jīng)營管理的考核與評價探討[J].水利經(jīng)濟,2002(2):14~19. 　　[3]王延榮.試析水利水電企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度過程中存在的問題與對策[J].水利經(jīng)濟,2001(3):3~9. 　　[4]史安娜,鄭垂勇.關(guān)于水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考和建議[J]. 　　水利經(jīng)濟,1999(6):15~17