我國(guó)農(nóng)村土地改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段

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中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳日前聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)意見》)，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點(diǎn)階段。

據(jù)記者了解，《試點(diǎn)意見》下發(fā)的級(jí)別很高，只在部委內(nèi)部公開。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,涉及重要法律修改,涉及重大利益調(diào)整。國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明指出，試點(diǎn)只在小范圍內(nèi)進(jìn)行，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)中安排。

“此次農(nóng)村土地改革試點(diǎn)工作意見與以往文件的區(qū)別在于提出了明確的試點(diǎn)做法，比如說(shuō)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是針對(duì)現(xiàn)有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，提出要明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑等;宅基地流轉(zhuǎn)主要是針對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民工所騰挪出的宅基地如何退出;征地制度改革主要在于如何縮小征地范圍，提出探索制定土地征收目錄。此次發(fā)布改革試點(diǎn)工作意見，體現(xiàn)國(guó)家層面對(duì)農(nóng)村土地改革的做法是比較謹(jǐn)慎的，所以先試點(diǎn)再總結(jié)推進(jìn)。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地資源管理系主任朱道林在接受記者采訪時(shí)表示。

十八屆三中全會(huì)決定中明確提出，農(nóng)村土地制度改革要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與城市建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)。本次土地改革其中一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度,賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。

業(yè)內(nèi)猜測(cè)今年的一號(hào)文件，或許就和農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)。

事實(shí)上，農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試點(diǎn)已經(jīng)開展兩年時(shí)間，但一些試點(diǎn)在做法上表現(xiàn)得比較謹(jǐn)慎。山西某個(gè)試點(diǎn)地區(qū)國(guó)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“目前對(duì)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)還沒有實(shí)際開展，我們已經(jīng)做了一些準(zhǔn)備工作，包括農(nóng)村土地的確權(quán)登記發(fā)證等。《試點(diǎn)意見》出來(lái)之后，希望有一些具體做法的指導(dǎo)。”近年來(lái)，隨著城市版圖的不斷擴(kuò)大，土地征收范圍也在相應(yīng)增大。城市邊界的農(nóng)村越來(lái)越多變?yōu)槌鞘?。而我?guó)征地制度最初的建立是因?yàn)楣怖娴男枰?，現(xiàn)在逐步演化為城市蠶食農(nóng)村的現(xiàn)象。因此，縮小征地范圍也成為此次土地改革的重要內(nèi)容。

朱道林認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革和征地制度改革是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。“現(xiàn)在征地范圍過寬，按照法律規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要依照相關(guān)程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化國(guó)有建設(shè)用地。”朱道林分析，“現(xiàn)在一些經(jīng)營(yíng)性用地也在采用征地的方式，是因?yàn)檗r(nóng)村集體土地建設(shè)用地市場(chǎng)沒有放開，經(jīng)營(yíng)企業(yè)不能在農(nóng)村集體建設(shè)用地上搞建設(shè)，所以要走征地的程序，這是一種制度要求。”在涉及經(jīng)營(yíng)用地的時(shí)候，集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這樣一來(lái)，直接采用征地辦法來(lái)創(chuàng)造經(jīng)營(yíng)用地的項(xiàng)目就會(huì)減少很多。但具體做法就要經(jīng)過試點(diǎn)去探索具體的規(guī)則和方法。

在新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)任務(wù)要求中，其中一項(xiàng)就是對(duì)宅基地制度改革的探索。“進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，主要是考慮保證農(nóng)村住房重點(diǎn)在于保障安居問題，目的防止農(nóng)村土地改革引起過度資本化，導(dǎo)致宅基地基本居住功能受到?jīng)_擊。”朱道林表示。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)對(duì)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)不多。對(duì)此，朱道林認(rèn)為，這也是國(guó)家在強(qiáng)調(diào)農(nóng)民退出宅基地必須是自愿基礎(chǔ)上的原因。“農(nóng)村宅基地畢竟是居住功能，沒有必要過分追求土地資本的價(jià)值。土地資本價(jià)值過高，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展都是不利的。”土地改革試點(diǎn)意見也強(qiáng)調(diào)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)，如果農(nóng)民認(rèn)為市場(chǎng)價(jià)值不合適，可以不流轉(zhuǎn)。依照農(nóng)民自愿原則，確保改革不傷害農(nóng)民利益。以往一些地方農(nóng)村土地改革的做法出現(xiàn)一些問題就是因?yàn)檫`背了農(nóng)民的自愿原則，一些村集體過分追求改革成果而適得其反。